城市拆遷中的糾紛解決路徑研究

摘 要：城鎮(zhèn)化是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化就必然要進(jìn)行相應(yīng)的城市拆遷。城市拆遷涉及的矛盾復(fù)雜，涉及的利益相關(guān)群體眾多。當(dāng)前，城市拆遷中的糾紛解決機(jī)制不暢，被拆遷人的利益往往受到侵害。應(yīng)利用多元糾紛解決機(jī)制，充分發(fā)揮不同渠道的作用，積極化解矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)。

關(guān)鍵詞：城市拆遷；糾紛解決；路徑

中圖分類號(hào)：D035.37 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）14-0107-02

一、城市拆遷中之糾紛概述

城鎮(zhèn)化是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，是刺激內(nèi)需擴(kuò)大的有效舉措，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重要手段。城市拆遷主要涉及的是房屋拆遷，其主要目的是獲取可利用的建設(shè)用地，用于整體規(guī)劃開發(fā)[1]。城市房屋拆遷應(yīng)該是依法拆遷。依法拆遷包括兩個(gè)方面的含義，一是拆遷人應(yīng)該具備合法的拆遷資格，二是拆遷過(guò)程要符合法定的程序。在當(dāng)前的城市拆遷過(guò)程中，部分地方政府忽視了城市化進(jìn)程的真諦，忽視了城市化的最終目的是使社會(huì)公眾收益，是為了惠澤民生，使土地得到有效的利用。

城市拆遷的主體包括拆遷人、被拆遷人、拆遷相關(guān)行政管理部門。拆遷人是負(fù)責(zé)對(duì)被拆遷人的房屋予以拆除并給予補(bǔ)償?shù)膯挝?。根?jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第4條之規(guī)定，拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位。2011年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，取消了拆遷這一詞語(yǔ)，將為了公共利益的需要征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋的部門統(tǒng)稱為房屋征收部門。從表述上來(lái)看，房屋征收部門僅僅存在于公益征收的法律關(guān)系中，沒有涵蓋商業(yè)性拆遷行為。從實(shí)然的角度看，拆遷人主要有兩類，一類是開發(fā)單位，主要是商業(yè)開發(fā)行為中；另一類是政府部門，主要是公益開發(fā)行為。被拆遷人在國(guó)務(wù)院新規(guī)中，是指被征收房屋的所有人，新規(guī)中的被征收人主要是指基于公益目的房屋所有人，但實(shí)際上還應(yīng)包括商業(yè)開發(fā)中的被征收對(duì)象。同時(shí)，筆者認(rèn)為，新條例主要涉及到了房屋所有人的利益，而忽視了房屋使用人的利益，在拆遷中房屋使用人也是利益受損者，如果只予以拆遷安置，而不予補(bǔ)償，顯失公平[2]。拆遷相關(guān)行政管理部門，主要是指對(duì)房屋拆遷過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管的政府部門，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，由市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的房屋征收與補(bǔ)償工作，上級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督。

城市拆遷糾紛主要是指在拆遷過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛，由于拆遷過(guò)程中，不同的利益主體產(chǎn)生不同的法律關(guān)系。拆遷過(guò)程中發(fā)生的法律關(guān)系類型負(fù)責(zé)，既有行政法律關(guān)系，又有民事法律關(guān)系，甚至還涉及刑事法律關(guān)系。具體到司法實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中，主要是拆遷人與被拆遷人有關(guān)補(bǔ)償安置的爭(zhēng)議，以及拆遷人與政府主管部門有關(guān)補(bǔ)償問題的爭(zhēng)議。

二、城市拆遷中產(chǎn)生糾紛之解決現(xiàn)狀

拆遷糾紛如果得不到有效妥善的解決，就容易帶來(lái)一系列社會(huì)問題，甚至引發(fā)群體性事件。所以，妥善解決拆遷中產(chǎn)生的糾紛，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)有重要意義。由于當(dāng)前一些地方政府急于城市化進(jìn)程，加之對(duì)被拆遷人權(quán)力救濟(jì)機(jī)制的不完善，就使得被拆遷人在權(quán)利受損失后很難找到相應(yīng)的糾紛解決渠道，不得已采用不合法的救濟(jì)手段。

按照權(quán)利救濟(jì)的理論分論，主要有3種，一是公力救濟(jì)方式，二是私力救濟(jì)方式，三是社會(huì)救濟(jì)方式。公力救濟(jì)主要是通過(guò)相關(guān)政府主管部門，司法部門予以解決。社會(huì)救濟(jì)方式主要是通過(guò)社會(huì)調(diào)解、仲裁等手段解決糾紛。私力救濟(jì)是權(quán)益受損人不通過(guò)政府部門和法定程序，而是依靠個(gè)體力量采用交涉、暴力或自傷等方式解決糾紛[3]。在城市拆遷過(guò)程中，糾紛沖突當(dāng)事人往往首先采取協(xié)商解決方式；如果通過(guò)協(xié)商手段解決不了，當(dāng)事人會(huì)采取社會(huì)調(diào)解手段的方式；如果社會(huì)調(diào)解渠道依然無(wú)法解決糾紛，當(dāng)事人就會(huì)通過(guò)訴諸司法訴訟渠道期望最終救濟(jì)。當(dāng)權(quán)利受損人通過(guò)公力救濟(jì)渠道還是無(wú)法獲得救濟(jì)時(shí)，那么，當(dāng)事人會(huì)重新回到私力救濟(jì)的渠道，通過(guò)暴力手段甚至是自傷行為來(lái)維護(hù)自身權(quán)益。當(dāng)然，這只是一種常規(guī)選擇次序。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)事人不會(huì)運(yùn)用所有的救濟(jì)渠道，只會(huì)選擇其中一種方式。拆遷人和被拆遷本來(lái)地位就不甚平等，拆遷人處于強(qiáng)勢(shì)地位，拆遷人往往會(huì)選擇強(qiáng)制性手段，而被拆遷人往往會(huì)選擇自損手段，對(duì)拆遷人進(jìn)行威懾。特別是近年來(lái)，發(fā)生的一些在拆遷過(guò)程中，自傷自殘案件，就映射出了很多深層次問題。

被拆遷人當(dāng)前習(xí)慣性采用私力救濟(jì)的方式，說(shuō)明在拆遷領(lǐng)域的公力救濟(jì)的實(shí)然不足。從制度層面來(lái)看，當(dāng)前的權(quán)利救濟(jì)制度是相對(duì)完整的，但實(shí)際的利用率是很低的，而且當(dāng)前公民的程序意識(shí)也相對(duì)較差，導(dǎo)致最終通過(guò)法律程序解決糾紛的不多。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，公力救濟(jì)不足主要存在3個(gè)方面的問題。第一，行政救濟(jì)程序措施不力；第二，司法救濟(jì)措施達(dá)不到最后救濟(jì)的效果；第三，被拆遷人的合法權(quán)利往往受到限制。被拆遷人在權(quán)利受損時(shí)往往得不到及時(shí)的公力救濟(jì)，不得已選擇私力救濟(jì)的方式來(lái)維護(hù)自身利益。被拆遷人的自我抗?fàn)幍募ち页潭纫灿兴煌?。一種是較為溫和的方式，往往是語(yǔ)言沖突或肢體上的輕微沖突；一種是較為激烈的方式，往往采用暴力方式，又包括暴力抗?fàn)幒妥詺埿蛢煞N。重慶的釘子戶案件，就是采用的相對(duì)溫和的抗?fàn)幏绞?，雖然最終獲得了賠付，但對(duì)當(dāng)事人來(lái)講，其生活受到嚴(yán)重影響，實(shí)際上對(duì)雙方而言，沒有贏家。此外，當(dāng)下被拆遷人有的采取自殺的方式，來(lái)?yè)Q取談判的籌碼。自殺是一種抗?fàn)幾藨B(tài)，大部分被拆遷人不是真的自殺，而是把其當(dāng)成抗?fàn)幉呗浴１徊疬w人采取這種方式，實(shí)際上也表明了自身的弱勢(shì)地位，此時(shí)，政府和拆遷人基于社會(huì)穩(wěn)定的考慮，也往往會(huì)選擇妥協(xié)。在社會(huì)輿論層面，公眾則一邊倒地傾向于拆遷人。穩(wěn)定壓倒一切，地方政府在拆遷中面臨著巨大壓力，為避免群體性事件的發(fā)生，往往介入干預(yù)。

在實(shí)踐中，除了確實(shí)是合法權(quán)益受到侵害的部分被拆遷人，也不乏一些人超越法律之規(guī)定，漫天要價(jià)甚至以死相逼。這部分人的思維，是鬧的越大，賠償越多。這部分人往往是掌握政府的維護(hù)穩(wěn)定的心態(tài)，用于獲取超出法定的范圍的賠償。綜上，可以看出，在城市拆遷過(guò)程中，公力救濟(jì)和私力救濟(jì)都是慣常采用的救濟(jì)方式，但在拆遷過(guò)程中，被拆遷人往往采取私力救濟(jì)的方式。造成這種狀態(tài)的原因很多，但是主要是公力救濟(jì)的力度和渠道不足，沒有發(fā)揮其應(yīng)用的作用。

三、城市拆遷中糾紛解決的訴訟視角

從立法的層面看，涉及拆遷問題的現(xiàn)行法律文件主要有憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章。憲法是我國(guó)的根本大法，雖然在具體條文中沒有規(guī)定，但在憲法中有保護(hù)公民、法人合法權(quán)益的規(guī)定，加之2004年憲法修正案對(duì)私有財(cái)產(chǎn)以及土地征收作了規(guī)定，所以憲法可以視為該領(lǐng)域的法律淵源。法律是第二層級(jí)的，規(guī)范城市拆遷的法律主要有《民事訴訟法》，《行政訴訟法》、《物權(quán)法》等。行政法規(guī)是第三層級(jí)的，專門針對(duì)城市拆遷的行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院2011年1月頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。該條例的宗旨是基于公益需要，在征收國(guó)有土地上房屋時(shí)，給予被拆遷人補(bǔ)償和安置。該條例頒布后，原有的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。行政規(guī)章是第四個(gè)層面。為了解決城市拆遷中的糾紛，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委就此問題也頒布了一些規(guī)定，主要是針對(duì)一些操作層面的問題。第五個(gè)層面是地方性法規(guī)和規(guī)章，是地方對(duì)城市拆遷中的程序及實(shí)施細(xì)則做了規(guī)定。第六個(gè)層面是司法解釋，是最高人民法院對(duì)涉及拆遷引起的糾紛如何適用法律問題的具體解釋，具有相應(yīng)的法律效力。

目前，在城市拆遷中，產(chǎn)生的糾紛主要有以下幾類，每一種糾紛都有著不同的救濟(jì)方式。第一種情形，對(duì)于雙方當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商后，達(dá)成了安置補(bǔ)償協(xié)議，但一方拒絕履行，另一方可以提起相應(yīng)的民事訴訟[4]。這在2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第20條有明確規(guī)定：補(bǔ)償協(xié)議訂立后，如果一方當(dāng)事人不履行合同約定的義務(wù)，另一方有權(quán)提起訴訟。第二種情形，如果雙方達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議，雙方當(dāng)事人可以到行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政裁決；若對(duì)裁決不服，可以提出復(fù)議或者直接向人民法院提起行政訴訟。第三種情形，如果雙方未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，拆遷人違反法定的程序?qū)Ρ徊疬w人實(shí)施強(qiáng)制拆遷，被拆遷人可以提起民事?lián)p害賠償之訴。第四種情形，如果行政機(jī)關(guān)沒有按照法定的程序?qū)Ρ徊疬w人實(shí)施強(qiáng)制拆遷，被拆遷人依法可以提起行政訴訟。

在理論層面，當(dāng)前對(duì)如何妥善解決拆遷糾紛，存在不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是民事救濟(jì)說(shuō)，認(rèn)為涉及拆遷的雙方當(dāng)事人，是平等的民事主體，在產(chǎn)生糾紛之后，理應(yīng)通過(guò)民事訴訟的渠道，將糾紛訴諸法院予以解決。法院受理案件后，應(yīng)首先力促當(dāng)事人雙方進(jìn)行和解，在相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上，化解糾紛，解決矛盾。如雙方不能達(dá)成和解，那么法院也應(yīng)該依據(jù)法律，做出公平公正的判決。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為政府應(yīng)在解決糾紛中，發(fā)揮積極的作用。在城市拆遷中，政府實(shí)際上做出了具體行政行為，按照行政訴訟的基本原理，如果當(dāng)事人對(duì)具體行政行為不滿，可以訴諸于行政訴訟渠道。

四、城市拆遷中糾紛解決的對(duì)策

一是構(gòu)建多元化糾紛解決渠道。城市拆遷中涉及的利益群體多、法律關(guān)系復(fù)雜、易爆發(fā)性強(qiáng)，僅僅依靠一種糾紛解決方式，往往不能達(dá)到預(yù)期效果。所以，應(yīng)該構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制。例如，事前的預(yù)防機(jī)制和事后的補(bǔ)救機(jī)制、訴訟解決方式和非訴訟解決方式、政府層面的解決方式和民間調(diào)解解決方式等。

二是厘清拆遷糾紛的訴訟性質(zhì)。城市拆遷糾紛到底是適用民事訴訟，還是適用行政訴訟，是一個(gè)很難把握的問題。公益性質(zhì)的拆遷具有行政性，具有一定的強(qiáng)制性。如果拆遷人與被拆遷人達(dá)不成安置補(bǔ)償協(xié)議，可以申請(qǐng)行政復(fù)議抑或提起行政訴訟。非公益行政的拆遷具有商業(yè)性，雙發(fā)當(dāng)事人之間的關(guān)系是平等主體之間的關(guān)系，被拆遷人有權(quán)在未達(dá)到自己意向的情形下，拒絕拆遷，如果雙方達(dá)不成安置協(xié)議，可以提請(qǐng)民事訴訟予以解決。

三是要完善強(qiáng)制拆遷制度。強(qiáng)制拆遷是當(dāng)前輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，強(qiáng)制拆遷不宜完全廢除，但必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?。第一，只有公益拆遷適用于強(qiáng)制拆遷。對(duì)于非公益拆遷，如果雙方當(dāng)事人達(dá)不成協(xié)議，那就不能進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，只能通過(guò)民事訴訟的渠道解決問題[5]。如果拆遷人申請(qǐng)先予執(zhí)行，那么法院必須嚴(yán)格審核是否具備先予執(zhí)行的條件。第二，行政強(qiáng)制拆遷必須取消。政府自己做出拆遷決定，自己對(duì)拆遷決定的爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，自己對(duì)不履行裁決的當(dāng)事人予以強(qiáng)制執(zhí)行，有悖法理，取消是大勢(shì)所趨。

四是要完善拆遷聽證制度。第一，應(yīng)當(dāng)在立法層面對(duì)拆遷聽證制度予以規(guī)定，規(guī)定聽證應(yīng)該貫穿于拆遷的全過(guò)程。第二，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善拆遷聽證制度，對(duì)于主持人的資格、聽證人的資格和參加程序都應(yīng)該予以詳細(xì)規(guī)定。最后，應(yīng)當(dāng)尊重聽證的結(jié)論，這樣才能促進(jìn)公民積極參與，并尊重結(jié)果。

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[5] 張小蓓.偽造動(dòng)拆遷協(xié)議騙取契稅行為如何定性[J].中國(guó)檢察官，2010，（10）.

[責(zé)任編輯 高惠琦]