山東省體育公共服務非均等化現狀及發(fā)展對策研究

摘 要：對山東省體育公共服務設施現狀進行了系統(tǒng)分析，認為山東省體育公共服務供給總量嚴重不足，區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異明顯，不同單位和階層的分布不均，以及場地的利用率還不高，功能相對單一。造成這一現象主要原因是，政府財政投入比重過低；城鄉(xiāng)分割的二元結構；單一的政府供給方式；城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經濟發(fā)展水平存在差異；體育發(fā)展策略的缺陷。針對上述問題提出了相應的解決策略，以求盡快實現山東省體育公共服務的均等化。

關鍵詞：體育公共服務；均等化；城鄉(xiāng)二元結構

中圖分類號：G812 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0074-04

2008年的中央1號文件要求逐步提高基本公共服務水平，推進公共服務均等化。體育公共服務作為基本公共服務的一個分支，是社會事業(yè)的重要組成部分，是社會建設、文化建設的重要任務。山東省是我國的人口大省和經濟大省，其迅速提高的經濟水平與居民的公共需求短缺及基本公共服務不到位成為日益突出的矛盾。山東省城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和不同的社會群體之間的基本公共服務不平衡，使各類社會問題更加復雜。

以承辦第十一屆全運會為契機，山東省委、省政府出臺了《關于辦好第十一屆全國運動會加快體育強省建設的決定》和《山東省加快建設體育強省實施意見》，加快體育大省向體育強省的轉變，是貫徹落實體育公共服務的重要舉措。但是，地區(qū)、城鄉(xiāng)等方面的差異導致了體育公共服務的非均等化發(fā)展，社會階層分化也導致體育公共服務的弱勢群體產生。在2009—2010年山東省群眾體育工作會議上，山東省體育局有關領導多次強調，為實現體育大省向體育強省轉變，要加強山東省體育公共服務建設。本文通過對山東省體育公共服務供給的非均等化現狀調查，探索體育公共服務均等化的實現路徑，以期提供重要的現實意義和應用價值。

一、體育公共服務均等化內涵

公共服務均等化，是以政府為主體的各類公共組織考慮到公民的生活需要，按全國一致的標準，為公民提供一視同仁的、基本的公共產品和服務，強調享有基礎性的公共服務項目的機會均等、結果均等[1]。

作為公共服務均等化的下位概念，體育公共服務均等化是指為了滿足公民體育公共需求，以政府為供給主體，按照全國一般和一致的標準而提供的公共體育產品和服務。體育公共服務均等化是分層次、分階段的動態(tài)過程，同時也是政府較長期的目標。關注民生，就要堅持把改善人民生活作為正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系的結合點，從而為體育公共服務均等化發(fā)展找到了一個具體的支點。真正的體育公共服務均等化成熟狀態(tài)，其基本體育公共服務水平要在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間達到一致。

（一）山東省體育公共服務非均等化的現狀及其成因分析

1.山東省體育公共服務非均等化的現狀分析

（1）供給總量嚴重不足

第五次全國體育場地普查結果顯示，加上山東省的新建場地，山東省目前共擁有體育場地47 379個（其中標準場地32 416 個、非標準場地13 963個），場地總面積10 197萬平方米，以2009年山東省9 470萬人計算，平均每萬人約擁有體育場地5個，人均擁有體育場地面積1.08平方米 [2]。同時期的全國平均水平為，平均每萬人擁有體育場地6.18個，人均體育場地面積1.01平方米。這說明，山東省場地在絕對數量上雖然具備了相當的規(guī)模，但相對于我省9 470萬人口來說，人均場地指標不僅落后于發(fā)達的省、市；甚至還落后于經濟中等或欠發(fā)達的省、市；山東省的人均占有場地面積雖略高于全國人均占有量，但與國外指標相比，仍有較大差距。

（2）體育公共服務區(qū)域差異明顯

由統(tǒng)計數據可知，2009年，山東省魯中地區(qū)5個城市（濟南、濰坊、淄博、萊蕪、泰安）體育場地共14 229個，占全省的29.7%，高于其人口比例28.41%；而魯西南地區(qū)占全省17.19%的人口，擁有的場地數量為6 278個，只占全省的13.2%。山東省各城市人均公共體育場地面積差異非常明顯，魯中的淄博市與魯西南的菏澤市，每萬人擁有體育場地數相差3倍；而同屬魯西北的東營市和聊城市，其每萬人擁有產地數量相差4倍。場地的建設與居民的體育服務需求相相矛盾，體育公共服務在不同地區(qū)的分配不平均，沒有充分滿足人們對體育服務的需求。

（3）體育公共服務城鄉(xiāng)差異明顯

在城鄉(xiāng)隔絕式的二元經濟結構下，山東省體育場地設施分布呈現明顯的“城市優(yōu)勢”和“農村劣勢”現象，農村體育公共服務水平低于城市。與城市社區(qū)體育活動相比，山東省農村體育公共服務長期處于落后的狀態(tài)。政府對農村體育的投入經費不足和設施建設偏少是造成這種現象的主要原因。有學者研究發(fā)現，全省農村中擁有獨立體育場地的占調查總數的5.9%，6.2%的體育場地與農村文娛活動場地合用。設施的嚴重不足，直接影響了農村體育的正常發(fā)展。農村居民的體育鍛煉項目選擇很少，多半為不需要場地器械的徒手練習和運動負荷不大的項目，較多的農村居民選擇聊天、打牌等非體育娛樂。農村體育公共服務供給的短缺突出了我國體育公共服務的城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，建設體育場地設施和提供健身器材是農村體育最需要解決的問題。

（4）現有體育場地在不同單位和階層的分布不均

山東省各系統(tǒng)體育場地的情況為，體育系統(tǒng)有1 140個，占全省體育場地總數的2.4%；教育系統(tǒng)有31 968個，占全省體育場地總數的67.5%；其他系統(tǒng)有14 271個，占全省體育場地總數的 30.1%。從空間分布可以看出：一是較少的單位系統(tǒng)如體育系統(tǒng)和教育系統(tǒng)，集中了過多的體育場地，占到了全省體育場地的70%左右，而絕大多數的鍛煉群體居住密集的小區(qū)、公園、廣場等公共場所體育場地明顯偏少，緊缺的體育設施與資源不能充分利用形成鮮明對比。二是由于體育場地和單位系統(tǒng)之間存在行政隸屬關系，大部分體育場地獨立性和封閉性很強，有嚴格的進入人員資格限制和開閉館時間規(guī)定，對社會公眾的開放程度并不是太高。較少的單位系統(tǒng)工作人員，部分經濟條件較好的企業(yè)人員、經理人員、私營企業(yè)主等則利用自身的優(yōu)勢占有了大部分體育公共服務資源，農村居民和城市低收入群體等需求的體育場地設施嚴重不足，導致體育公共服務呈現出明顯的階層不公。

（5）場地的利用率還不高，功能相對單一

目前，全省體育場地中，標準場地開放率僅為27%，非標準場地開放率為33%。這樣，山東省的體育場地的平均開放率只有為28.2%。山東省的大型體育場地中普遍存在使用率不高的問題，開發(fā)項目少，形式還不夠開放，功能也較為單一。統(tǒng)計顯示，以山東省體育游泳中心為例，它占地13 600平方米，建筑面積2.3萬平方米，可用于體育活動的最大使用面積約60%。如果要進行一場普通的比賽，其使用面積占建筑面積大約只有50%左右；如果進行專業(yè)訓練，利用面積可達到4 000平方米。承包經營的場地面積占30%左右。因此，還有相當一部分場地沒有得到充分利用。

從場地種類看，省屬和市屬體育場地的種類比較齊全，單位體育場地、個人體育場地、學校體育場地建設僅限于田徑場、足球場、籃球場、排球場、網球場、游泳池（館）、羽毛球場等相對單一的場地，而且場地的結構不盡合理，體育場地中，籃球、排球、門球3種場地的總和為35 408個，占全部場地數量的74.8%。這些場地從建設的出發(fā)點來說決定體育場地專項性較強，這是決定其場地功能上單一的主要原因。體育場地的不能充分利用也加劇了山東省體育公共服務供給原本就十分緊張的情況。

2.體育公共服務非均等化的成因分析

（1）政府用于體育公共服務領域的財政投入比重過低

作為發(fā)展中國家的一個省份，山東省人口眾多，人均收入不高，且各地市間經濟發(fā)展不平衡，制約了體育事業(yè)協(xié)調發(fā)展規(guī)模和速度。與發(fā)達國家的經濟模式相比，山東省屬于“政府主導一市場參與型”，經濟基礎相對薄弱，體育產業(yè)化水平不高[5]。在我國，體育公共服務供給總量的多少是判斷體育公共服務水平高低的重要標志。2009年，山東省擁有各類體育場地47 379個，累計投入體育場地建設資金達89.1億元，平均每萬人僅擁有5.3個體育場地。而同時期，美、日等發(fā)達國家平均每10萬人卻擁有200多個體育場地。山東省對體育公共服務的投入很少，2008年省會濟南的文化體育支出占財政支出比例為3.48%。而瑞士早在20世紀90年代體育娛樂方面的政府投資在政府預算中的比例就已達到4.3%。德國在2008年的體育預算達到1.258億歐元，2010年在總體經濟困難的情況下其體育預算仍然約達1.4億歐元，比 2009 年增加了約0.36%。山東省公共體育產品的供給與公共體育需求嚴重脫離，總體公共體育資源無法滿足公眾最基本的體育需求。體育事業(yè)經費的不足，影響了政府履行體育公共服務職能，不利于體育事業(yè)的均衡發(fā)展及體育公共財政保障體系的建設。

（2）城鄉(xiāng)分割“二元結構”所形成的城市優(yōu)先發(fā)展策略

城鄉(xiāng)二元制度造成政府公共財政支出的城鄉(xiāng)歧視制度，城市具備優(yōu)先發(fā)展的優(yōu)勢，從而使農村享受不到和城市同等的體育公共服務權力。雖然公共財政對“三農”問題的關注緩解了這一問題，但是體育公共服務在城鄉(xiāng)分配不均等的事實并沒有得到根本的解決。而且這種控制農村人口進入城市的制度，使大量進城務工的農民無法享受到與城市居民相同的體育公共服務，這不利于城市公共體育資源的充分合理利用，而且嚴重阻礙到城鄉(xiāng)體育公共服務均等化的發(fā)展[6]。另外，由于受層級分割管理體制和戶籍制度等的束縛，目前，大量進城務工農民仍然無法與城市居民一樣，享受到同等的體育公共服務，這不僅不利于城市體育資源的有效利用，不利于體育公共服務的均等化提供，還嚴重影響到城鄉(xiāng)體育公共服務均等化的進程。

（3）單一的政府供給方式

山東省的體育公共服務絕大部分都是以政府供給為主，體育場地和設施多是由政府及其所屬機構供給的。目前，體育公共設施，以政府提供、生產為主，這種以政府單一供給的方式也比較落后，體育公共設施建設所需資金多來源于財政撥款。山東省同我國絕大多數省市一樣，體育公共設施多由政府部門負責提供，設施建設和維護所需費用列入財政預算，并由政府部門負責管理體育公共設施的施工招標，對施工部門進行招標。政府集體育公共設施的提供與生產職能于一身，這種方式具有供給主體單一性，缺乏有效的激勵與約束機制和競爭機制，加之財政預算的約束力度太小，容易導致供給的低效率和高昂的成本支出。

（4）城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經濟發(fā)展水平存在差異

我國城鄉(xiāng)居民收入分布存在不均衡狀態(tài)。從表4中我們可以看出，盡管政府已經采取了很多措施解決“三農”問題，農村經濟也有了一定的發(fā)展，但是山東省農村與城市之間仍然存在較大的差距，這些差距必然對農村居民，尤其是經濟較為貧困的群體獲得相應的體育公共服務造成障礙。

其次，政府間財政轉移存在不規(guī)范、 不到位的問題，而體育公共服務的發(fā)展又主要靠地方政府。隨著較發(fā)達城市如濟南、青島和較不發(fā)達城市如聊城、萊蕪之間的經濟發(fā)展差距不斷加大，客觀上造成了山東省區(qū)域間的體育公共服務不均衡逐漸加大。資料表明，從絕對差距來看，2010年，經濟比較發(fā)達的濟南、青島、煙臺、威海、濰坊、淄博6市的地方財政一般收入占全省的52%，而其他11個城市只占了48%；從各城市的數據來看，2010年，濟南為266.1億元，青島更是達到452.6億元，而聊城為70.5億元，萊蕪僅有35.3億元。區(qū)域經濟發(fā)展水平的明顯差距導致山東省不均等的公共服務水平，這種公共服務水平不均等直接造成區(qū)域間體育公共服務的不均等。

（5）體育發(fā)展策略的缺陷

山東省存在過度的體育市場化取向。體育市場化是要把公共體育也納人市場調節(jié)的范疇。在目前山東省公共體育設施嚴重不足的情況下，特別是在魯中、魯西及農村地區(qū)，若過度發(fā)展體育市場化，會導致體育服務收費范圍和價格的不斷擴大和攀升，進而使得城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的差距進一步拉大，導致體育消費人群規(guī)模的縮小，最終使體育公共服務非均等狀況進一步惡化[7]。另外，大量體育經費用于發(fā)展競技體育，地方政府、體育行政部門出于自身的利益，也大力宣揚奧運戰(zhàn)略、全運戰(zhàn)略，未能為群眾體育提供足夠的公共物品和公共服務。因此，地方政府應當充分利用當地的公共體育資源，重點發(fā)展當地的體育公共服務。而中央和地方的體育發(fā)展策略過度重視大型賽事，進而忽略公眾的體育需求，嚴重地影響了體育公共服務建設，不利于體育公共服務均等化的實現。

二、實現體育公共服務均等化的對策及意義

（一）實現體育公共服務均等化的對策

1.轉變政府職能，加大對體育公共服務的投入力度

為了實現體育公共服務均等化，應當明確規(guī)定政府職能，做到以下幾點：（1）把體育公共產品的數量和服務水平的高低納入政府績效考核體系中，不再以競技體育成績作為主要標準考核體育部門的工作；（2）要以廣大社會公眾為中心，以公眾滿意為尺度，堅持公平、公開性的原則，建立公眾參與的多元化績效評估體系；（3）要以實現體育公共服務均等化為重點，加快建立中央對地方政府體育公共服務的監(jiān)督評價機制，加強中央對地方的管理。

針對山東省體育公共服務供給嚴重不足的現實，各級政府必須轉變觀念，充分認識到體育在我們社會經濟發(fā)展中的重要作用，不斷加大對公共體育的資金投入力度，盡最大努力向群眾提供更多、更好的體育公共服務，逐步實現體育公共服務均等化。當前，政府對體育公共服務的投入應主要放在兩個方面：一是加大對基礎性體育服務的投入，滿足基層群眾尤其是農村居民的體育健身需求；二是要加大對體育教育、體育技能培訓的投入，提高居民社區(qū)健身指導員的數量和質量，增加體育服務項目的供給，逐步滿足公眾的體育健身需求。

2.改變城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，逐步發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體育公共服務供給體制

城鄉(xiāng)二元體制嚴重阻礙著山東省的公共體育發(fā)展，而且由于目前我國的政治經濟體制改革都沒有完成，所以，體育公共服務的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在短時間內還很難完成。針對這種情況，山東省需要在將城市和農村作為一個有機整體來考慮的基礎上，加大對農村地區(qū)的補償力度，增加對農村基層的轉移支付，加大對農村體育公共服務的財政投入力度。要隨著我國社會經濟的發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，最終實現我國體育公共服務均等化[8]。

3.加強體育公共服務的資源共享，強化其社會公益性

山東省體育設施的利用率較低，要改變這種現狀，必須要打破行政、教育、競技比賽等在體育服務使用上的相對獨立，盡可能開放學校、企事業(yè)單位的體育場地，全體公民共享體育資源的使用權，達到體育資源的共享。山東省的體育公共設施是政府為人民群眾提供體育健身服務的部門，在其經營上應體現公益性，要面向大眾，使其全面服務人民。

4.構建體育公共服務績效評價體系，推動服務型政府的建立

在改革開放深入進行的今天，各級政府基本都把經濟指標放在了首要位置，體育公共服務則被人們忽略，所以，必須構建完善的體育公共服務績效評價體系，并逐漸增強體育公共服務在政府發(fā)展評估中的地位[9]。山東省人口較多，經濟和社會發(fā)展不平衡，體育事業(yè)的發(fā)展也極其不平衡，所以必須建立一個完整地表現人們體育文化生活質量的體育公共服務的評價體系。要引入多元化的評估機制，堅持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，建立多元化的績效評估體系。

5.建立多元化的體育公共服務供給模式

傳統(tǒng)的單一的以政府為主體的供給模式滿足不了山東省不同區(qū)域、不同單位、不同階層的體育服務需求。而多元化的體育公共服務供給模式有利于提高體育公共服務的總量與效率，是解決山東省體育公共產品的需求規(guī)模大、需求層次多問題的有效途徑。在堅持以政府為主體提供服務的同時，還應充分發(fā)揮市場、社會力量的作用，形成公共產品供給主體多元化的格局[10]。

（二）實現體育公共服務均等化的意義

體育公共服務植根于公民的基本體育權利，關系到公民的基本體育素質和生活質量、生存能力、精神狀態(tài)，其均等化發(fā)展是政府公共服務供給的重要內容，也是實施全民健身計劃目標的基本保障。山東省實施體育公共服務均等化有助于改善當前省內的體育公共服務不平等現狀，促進地區(qū)、城鄉(xiāng)乃至經濟社會的協(xié)調發(fā)展。體育公共服務均等化是山東省強化政府職能，緩解當前社會中所面臨的各種突出矛盾，順利推進和諧社會建設的重要環(huán)節(jié)，具有很強的戰(zhàn)略意義。

參考文獻：

[1] 郭宏寶.公共服務均等化：理論評價與實際應用[J].當代財經，2008，（3）：29-33.

[2] 山東省統(tǒng)計年鑒2007—2011[M].北京：中國統(tǒng)計出版社.

[3] 陳建輝，許曉部.我國社會轉型期體育公共產品供給制度創(chuàng)新機制的探討[J].泰山鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工大學學報，2010，（9）.

[4] 李震.山東省體育場館資源的現狀調查與使用一體化改革的設想[D].濟南：山東師范大學，2009.

[5] 黃昌領.山東省競技體育后備人才現狀與對策研究[D].鄭州：河南大學，2007.

[6] 肖林鵬.論我國體育公共服務供給的基本問題[J].體育文化導刊，2008，（1）：10-12.

[7] 黃曉.和諧社會語境下體育公共服務均等化發(fā)展研究[J].成都體育學院學報，2008，（5）：5-8.

[8] 樊繼達.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的基本公共服務均等化[M].北京：中國財政經濟出版社，2008：306.

[9] 陳初昇.構建公共服務型政府績效評價體系的思考[J].產業(yè)與科技論壇，2010，（9）：32-43.

[10] 國家發(fā)展改革委宏觀經濟研究院課題組.促進我國的基本公共服務均等化[J].宏觀經濟研究，2008，（5）：7-21.

[責任編輯 李 可]