縣級財政可持續(xù)發(fā)展研究

摘 要：位于湖北省西部的秭歸縣近年來依托三峽工程的連帶效應，經濟發(fā)展日趨迅速，雖然不斷提高財政推動經濟發(fā)展的能力，但是財政體制和管理仍有不適應形勢發(fā)展的地方。對秭歸縣財政收支進行一些思考，期望通過分析秭歸縣地方財政的現(xiàn)狀和發(fā)展障礙，探索三峽庫區(qū)縣級財政可持續(xù)發(fā)展的思路，并為與秭歸縣相類似情況地區(qū)的發(fā)展提供相關借鑒。

關鍵詞：縣級財政；可持續(xù)發(fā)展；對策

中圖分類號：F81 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）13-0138-03

1994年中國實行分稅制財稅體制改革后，隨著公共支出的增長和收入結構的變化，省以下地方財政遭遇瓶頸，縣級財政作為中國財政體系的最基層的部分，為避免在新一輪的財政體制改革中陷入困境，地方財政工作應當將公共財政的可持續(xù)發(fā)展調整為最突出的目標。

一、秭歸縣經濟發(fā)展基本情況介紹

秭歸地處湖北省西部、川鄂咽喉長江西陵峽畔，位于三峽工程壩上庫首，水陸交通發(fā)達、縱橫交錯，長江“黃金水道”橫貫縣境64公里，是渝東鄂西的交通“咽喉”和物資集散地。旅游資源得天獨厚，集山、水、峽、壩于一體，自然山水、人文景觀、屈鄉(xiāng)文化交相輝映。水力資源十分豐富，縣境內有10條河流，水能蘊藏量17.77萬千瓦，是全國農村水電中級電氣化建設試點縣。礦產資源種類繁多，現(xiàn)已探明的有煤、鐵、金、硅石等20多種，是國家黃金和煤炭生產重點縣。全縣土地面積2 427平方公里，耕地總資源2.7萬公頃，多以荒山林地為主，是一個典型的山區(qū)農業(yè)縣。

從上述統(tǒng)計數據可以看出，秭歸縣經濟發(fā)展呈現(xiàn)出如下特點：第一，國民經濟發(fā)展水平增長快速、穩(wěn)健，三次產業(yè)增加值占GDP的比重由2010年的20.8∶35.35∶43.85轉變?yōu)?011年的22.57∶36.90∶40.53，其中工業(yè)占國民經濟的比重由2010年的30.85%增加至31.22%。第二，投資和消費增長勢頭強勁。2011年全社會固定資產投資達446646萬元，比上年同期增長43.31%，增勢較強；社會消費品零售總額比上年增長17.8%，實現(xiàn)221 355.3萬元。投資對經濟增長的主要推動作用明顯，而縣級市場需求的推動作用卻相對較弱。第三，地方財政收入增長較快，2011年，實現(xiàn)地方財政總收入51 359萬元，較上年同期增長33.66%，其中一般預算收入實現(xiàn)38.44%的增長，達38 256萬元。第四，民生建設蓬勃發(fā)展，人民生活質量得到一定改善。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增至12 757元，比上年同期增長11.03%，農民人均純收入增長更為迅速，同比增速達16%，收入達到4 056元，人民生活水平得到了相應的提高。

二、秭歸縣地方財政發(fā)展的現(xiàn)狀（財政收支執(zhí)行情況）

1.財政收入執(zhí)行情況。2011年，全縣地方財政總收入完成51 359萬元，占年初預算的96.63%，同比增加12 933萬元，增長33.66%。其中地方一般預算收入完成38256萬元，完成調整目標的110.57%，比同期增收10 622萬元，增長38.44%。主要稅種完成情況（如圖1所示）。

2.財政支出執(zhí)行情況。全縣公共財政預算支出完成160 047萬元，同比增長19.73%；其中中央、省專款支出59 733萬元，同比增長9.31%；省補財力性專項支出26 609萬元，同比增長80.55%；一般預算支出完成73 665萬元，同比增長19.6%。具體的支出結構（如圖2所示）。

三、秭歸縣財政可持續(xù)發(fā)展評價

1.縣域經濟發(fā)展總體評價?？h域財政是否能夠可持續(xù)發(fā)展首先要考察的因素便是該地區(qū)經濟發(fā)展是否可持續(xù)，且縣域產業(yè)結構與縣級財政的可持續(xù)發(fā)展之間存在高度的相關性。若地區(qū)產業(yè)結構單一，二、三產業(yè)越不發(fā)達，財政收入總量越小，財政的快速穩(wěn)定增長將越發(fā)難以實現(xiàn)。秭歸縣經濟發(fā)展總體仍處于較低水平，人均GDP為18 345元，分別只有全國、湖北省及宜昌市的52.12%、53.59%和34.84%，差距依然較大。工業(yè)經濟在地區(qū)生產總值中所占比例的增速較慢，總量仍然較小，對GDP的貢獻也不顯著，尚未發(fā)揮其對秭歸縣域經濟的支撐作用。

2.縣級財政整體發(fā)展水平評價。2011年秭歸縣地方財政收入為51 359萬元，雖增長較快，但財政收入僅占地區(qū)總產值的7.7%，經濟總量較小，地方財政力量仍然較為薄弱。人均地方財政收入在一定程度上可以評價一個地區(qū)的經濟運行效益。秭歸縣2011年人均地方一般預算內收入為1 001.69元，分別僅為湖北省和宜昌市水平的39.23%和35.76%，由此看來，秭歸縣經濟運行效益較低，具體表現(xiàn)則為地方財政實力較弱。

3.財政收入結構評價。從收入結構上看，稅收收入所占比重為77.39%，非稅及專項收入所占比重為22.61%。2009年以來，稅收收入在財政收入中所占比重呈逐年上升的趨勢，說明秭歸縣財政收入結構較為合理，財政收入來源相對穩(wěn)定。在稅收收入中，營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和增值稅占據前三位，所占比重分別為30.07%、8.71%和7.33%，三者合計達到稅收總額的46.11%，營業(yè)稅收入占比將近1/3。作為營業(yè)稅改增值稅試點地區(qū)，這一結構性減稅政策正式實施之后，會不可避免地引起秭歸縣地方稅收收入的大幅減少，因此應警惕此項改革所帶來的財政發(fā)展瓶頸。

4.財政支出結構評價。2011年，秭歸縣地方財政支出的主要項目為農林水事務、教育、社會保障和就業(yè)、一般公共服務和醫(yī)療衛(wèi)生支出，在財政支出中所占比重分別為17.74%、17.46%、12.53%、12.21%和8.97%，其中涉及民生的農林水事務、教育、社保就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生支出占到總支出的56.7%，2011年累計用于民生支出達到11.07億元，占一般預算支出的比重達到73.8%。① 從上述數據中發(fā)現(xiàn)，秭歸縣財政資金和政策傾向于民生領域，并對農業(yè)建設的投入力度較大，上述區(qū)域性公共產品和服務的有效提供，保障了社會穩(wěn)定和福利。

四、秭歸縣財政可持續(xù)發(fā)展對策

1.加強財源建設，壯大縣域財政實力。經濟可持續(xù)發(fā)展是縣域財政可持續(xù)發(fā)展的根本。作為營業(yè)稅改增值稅試點地區(qū)及省管縣財政體制改革的重點區(qū)域，秭歸縣必然要承擔改革過程所帶來的“陣痛”。從現(xiàn)實角度來看，為盡可能減小“陣痛”的負面效應，筆者認為應建立以經濟發(fā)展為依托的財政增長體制。一是著力加強農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。在退耕還林、還園的大環(huán)境下，保證糧食安全，向以經濟作物為主、以糧食作物為輔的農業(yè)結構轉變，形成以柑桔、庫區(qū)特種養(yǎng)殖、無公害反季節(jié)蔬菜和優(yōu)質綠茶為主特色突出的農產品經濟。二是調整工業(yè)經濟發(fā)展，在招商引資和立項決策方面切實從秭歸縣所具有的地理資源優(yōu)勢出發(fā)，利用新一輪“港口經濟”發(fā)展的新契機，充分發(fā)揮港口優(yōu)勢，大力培育以農產品加工業(yè)、新型材料工業(yè)、以內河船舶修造為主的裝備制造業(yè)、區(qū)域經濟供應鏈型工業(yè)以及旅游經濟產品等為主的臨港工業(yè)項目集群化發(fā)展，運用配套財政資金和公共服務等手段，推動中小企業(yè)經濟發(fā)展方式的轉變，提高工業(yè)經濟的財政貢獻率。三是以旅游業(yè)和物流業(yè)為龍頭，實現(xiàn)第三產業(yè)的突破性發(fā)展。利用豐富的文化底蘊以及三峽大壩壩上庫首第一縣城的優(yōu)越的地理位置，繼續(xù)推進旅游業(yè)的發(fā)展，鞏固其全縣重要支柱產業(yè)的戰(zhàn)略地位，延長旅游產業(yè)收入鏈，進一步發(fā)揮三峽移民以來積蓄的基礎；同時，借助秭歸三峽物流中心建設項目的推動力，積極開展分裝加工、倉儲服務、物流配送、電子商務及貿易金融等業(yè)務，使旅游業(yè)和物流業(yè)成為拉動其他服務業(yè)及第三產業(yè)發(fā)展的重要力量，從而穩(wěn)固地方財力，實現(xiàn)財源建設的可持續(xù)發(fā)展。

2.財政支出結構調整。秭歸縣作為典型的山區(qū)農業(yè)大縣，經濟發(fā)達程度相對欠缺，但農業(yè)在三大產業(yè)中的比重雖逐年增長，但仍舊明顯偏低，應當繼續(xù)加大對農業(yè)基礎建設的投入，制定穩(wěn)定的財政支農政策以扶持農業(yè)、涉農相關產業(yè)的建設和發(fā)展。另外要遵循三峽后續(xù)工作中關于庫區(qū)移民社保、就業(yè)、教育等民生領域的政策框架，制訂具體配套財政投入措施，加大投入力度，充分發(fā)揮財政的公共職能。

3.用活財政資金，提高財政資源的配置效率。在財政資金使用方面，應規(guī)范財政資金的供給范圍，進一步解決財政供養(yǎng)人口過多的問題，嚴格控制人員經費；財政資金的投放應突出公共財政職能，嚴格控制財政投資的審批管理，逐步退出可利用社會資金發(fā)展的競爭性事業(yè)和領域；抓住武陵山片區(qū)連片發(fā)展的機遇，強化財政投資的“成本—效益”評估，將各類財政資金的投放重點轉移到縣域重點扶持的企業(yè)和支柱產業(yè)，支持企業(yè)的自主技術創(chuàng)新和產品結構優(yōu)化，進一步鞏固重點財源。

4.加強財政管理力度，強化財政監(jiān)督職能。強化財政監(jiān)督職能，建立健全財政績效評估機制，采取事前控制、事中追蹤和事后監(jiān)督相結合的監(jiān)督方式，監(jiān)督財政資金的投向和效益，全面反映財政資金的運作過程，提高透明度。

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