中國地方政府財政競爭存在的問題及制度因素淺析

摘 要：近年來，中國地方政府之間的財政競爭愈演愈烈，這種競爭主要體現在經濟建設財政支出上，而在相應的公共產品和公共服務的支出上各地方政府則表現十分被動，這種不和諧的財政競爭阻礙了管制型政府向服務型政府轉變的步伐。從制度上分析造成地方政府惡性財政競爭原因，為緩解財政競爭狀況尋找突破口。

關鍵詞：財政競爭；制度；用腳投票；地方政府

中圖分類號：F810.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）13-0136-03

引言

“財政競爭”這個概念最早來源于蒂博特（Tiebout Charles）于1956年發(fā)表的《地方支出的純理論》一文，蒂博特提出了“用腳投票”理論，認為在各轄區(qū)的稅負和公共產品提供水平存在差異時，各地居民可以通過“用腳投票”的方式來選擇增加能夠自身福利的地方政府，而地方政府認為吸引居民到本轄區(qū)定居能夠增加本轄區(qū)的稅源，從而紛紛降低稅負，提供充足的公共產品，這就為地方政府的財政競爭提供了依據。

該理論認為地方政府的財政競爭能夠增進社會福利，同時也為建立“服務型”政府提供了理論依據。然而蒂博特的財政競爭模型是建立在一系列的假設之上的：人口流動不受限制、存在大量轄區(qū)政府、各轄區(qū)政府稅收體制相同、轄區(qū)間無利益外溢、信息完備等。這些假設條件十分“苛刻”，有些條件在現實經濟社會中是很難滿足的，比如戶籍制度限制了人口的自由流動，公共產品的非排他性使某個轄區(qū)政府提供的公共物品和服務具有外溢性。此外，在不同的國家，受到自然條件、歷史文化和制度差異的影響，也會使某些假設條件在一些國家滿足，在另一些國家不能得到滿足，這就會出現蒂博特財政競爭模型的結果難以實現，甚至扭曲，不但不能提高社會福利，反而帶來了負面效應。本文將通過對中國的財政競爭狀況的描述，并結合中國的實際情況，分析其存在的問題及產生的制度因素。

一、中國地方政府間財政競爭的特點

從上面的蒂博特財政競爭理論中可以看出，財政競爭的形式包括了兩方面：一是稅收競爭，稅收競爭是指各地區(qū)通過競相降低有效稅率或實施稅收優(yōu)惠以及其他方式爭奪經濟資源；二是支出競爭則是指：一方面，地方政府通過加大經濟性支出（基礎設施建設等）增加并引導資本向本地聚集直接刺激地方經濟的發(fā)展，另一方面地方政府可以加大社會性支出（醫(yī)療、教育等），提供高質量高水平的公共服務，提高本地區(qū)勞動力素質，并吸引人力資本向本地區(qū)聚集。然而，在中國地方政府的財政競爭中也表現出自身的特點：在稅收和經濟性支出上表現出了過度競爭，而在社會性支出上，地方政府表現得很被動，阻礙了中國政府向服務型政府的轉變。

1.各地方政府在制度內外同時展開稅收競爭。中國地方政府間稅收競爭形式主要有兩種：一種是制度內稅收競爭，地方政府利用稅收制度上明確規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策手段進行的稅收競爭，由于中國的稅收權限相對集中，地方政府展開稅收競爭的空間相對有限，只能通過中央政府審批獲得一些區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，地方政府為了獲得這些稅收優(yōu)惠政策便展開了新的競爭——加大當地基礎設施建設、設立開發(fā)區(qū)，爭相向中央政府尋求優(yōu)惠政策等。以國家級經濟技術開發(fā)區(qū)為例，中央政府給予國家級技術開發(fā)區(qū)一系列的優(yōu)惠政策，其中最重要的就是稅收優(yōu)惠。近幾年來各地方開始申報國家級技術開發(fā)區(qū)，2000年全國共有43個，到2012年5月底增至132個，平均每年大約增加8個，而目前平均每個省份（直轄市）有4個；此外還存在各種各樣的制度外稅收競爭現象。

2.各地方政府在經濟性財政支出上展開激烈競爭。由于用于經濟性支出直接作用于市場經濟，能對經濟起到直接的刺激和拉動作用，而社會性支出則是注重提高勞動力的整體素質，只能間接促進經濟增長，而且時間較長，也就是說經濟性支出要比用于社會性支出對促進經濟發(fā)展見效快。同時地方政府具有短視性，為了得到上級政府的嘉許或者提高政績，將有限的財政資金很大一部分用來投資建設。2007年中國經濟性財政支出占全部財政支出的比重為25.3%，而早在20世紀90年代西方中等收入國家的經濟性財政支出就已經降到了20%，高收入國家的經濟性財政支出比重更低為14%，可見，中國目前在經濟性財政支出占全部財政支出的比重仍然很高，也說明了在經濟性財政支出上仍然存在較為激烈的競爭。

3.各地方政府在社會性財政支出上缺乏競爭。Demurger、Keen等通過分析認為，相互獨立的地方政府之間財政競爭極有可能導致對基礎設施建設的公共投入明顯多于對其他公共品的投入；喬寶云等（2005）以小學義務教育為例，指出中國地方政府間財政競爭，導致了地方政府教育經費投入的不足，驗證了地區(qū)間財政競爭對社會福利的影響結果及其影響機制。由于對地方政府的績效考核制度不完善，以短期內經濟增長為主要考核指標，而且地方政府官員的任職是流動的，使得地方官員具有短期性，所以在地方政府官員任職期間都只會努力進行見效快的經濟性投資建設，而不愿意進行見效期長的公共服務（教育、醫(yī)療等）投資，所以各地政府在社會性財政支出上表現得非常被動。在這種情況下，中央政府必須承擔公共服務的提供主體，來實現公共服務均等化，但是中央政府的財力也是有限的，所以就出現了中央政府硬性要求地方政府承擔配套資金的現象。由于地方政府的財力不足，又注重經濟建設，因此在社會性財政支出上十分被動，缺乏競爭動力。

二、中國地方政府間的財政競爭對區(qū)域經濟的影響

當前中國地方政府間這種在稅收和經濟性財政支出上的過度競爭和在社會性財政支出上缺乏競爭的現狀，不但不會促進地方經濟發(fā)展，增進社會福利，反而造成了負面的影響。

1.地方財政競爭使地區(qū)經濟差距進一步擴大。累積循環(huán)因果理論認為，社會經濟發(fā)展過程中，各因素之間存在著循環(huán)累積的因果關系，當某一社會經濟因素A發(fā)生變化，會引起另一因素B的變化，而因素B的變化，反過來又強化了因素A的原來的變化……最終導致社會經濟沿著最初因素A變化的方向發(fā)展形成累積性的循環(huán)發(fā)展趨勢。

地方財政競爭力就相當于因素A，是原始變量，由于發(fā)達地區(qū)的財政競爭力較強，市場較成熟，地方政府應盡量避免干預，所以地方政府有足夠的財政資金用于社保支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、教育支出、科技創(chuàng)新支出和文化支出等，就如前文分析的，這些社會性財政支出將促進產業(yè)優(yōu)化升級，提高生產效率，促進當地經濟可持續(xù)發(fā)展，從而當地財政競爭力進一步加強……相反，欠發(fā)達地區(qū)的財政競爭力較弱，地方政府又注重短期的經濟建設支出，導致財政支出結構不合理，產業(yè)結構存在問題，生產率較低，當地經濟發(fā)展速度滯后，從而當地財政競爭力更弱……這就形成了兩種逐漸走向兩極的循環(huán)當中，從而進一步拉大了區(qū)域間的差距。

2.惡性競爭造成了大量重復建設，地方產業(yè)結構雷同。各級地方政府在積極發(fā)展本地經濟的同時忽略本地經濟發(fā)展水平，脫離實際，大量投資于興建工業(yè)園、開發(fā)區(qū)、大學城、市政設施、園區(qū)開發(fā)等項目。惡性比拼與過度競爭，使得地區(qū)資源利用效率低下，造成資源浪費。在追求地方經濟發(fā)展的過程中，地方政府官員不尊重經濟發(fā)展規(guī)律，沒有充分認識到自身的比較優(yōu)勢，盲目效仿，跟隨其他競爭地區(qū)的產業(yè)結構，這不僅造成各地區(qū)產業(yè)趨同化現象嚴重，也導致各地方政府間協作與優(yōu)勢互補的效益低下，最終會給整個國家經濟發(fā)展帶來消極影響。

3.地方政府無序競爭不利地方經濟的長遠發(fā)展。根據新經濟增長理論，人力資本才是促進經濟持續(xù)不斷增長的永久力量，資本只能在短期內促進經濟增長，當經濟達到一定水平時，將處于穩(wěn)定狀態(tài)，即經濟增長為零。而優(yōu)質高水平的公共服務能夠提高勞動力技能、提高生產率水平，進而增加人力資本，促進經濟發(fā)展方式的轉變，加快產業(yè)升級，能夠長期地促進經濟不斷增長。而經濟性支出相當于資本，只能在短時期內促進經濟的一時增長。然而越演越烈的地方政府的財政競爭表現出來的重經濟性投資建設而輕社會福利等公共服務投資的特點，勢必會使地方政府不顧環(huán)境的承載能力、公共服務水平和公民素質等長期影響經濟發(fā)展的因素，只顧眼前利益，以犧牲未來發(fā)展能力為代價，發(fā)展高污染、高耗能等投資小、見效快的傳統(tǒng)產業(yè)，以此拉動當地GDP的增長，這種發(fā)展方式不利于當地經濟的長久持續(xù)發(fā)展。

三、導致中國財政競爭現狀的制度因素

制度往往是單位主體乃至社會運作狀況的深層因素，為此，本文分析導致中國地方政府財政競爭的制度因素，剖析根本原因，為改善財政競爭狀況尋找突破口。

1.中央與地方政府的代理關系。隨著分稅制的不斷推進和完善，中國中央政府和地方政府之間的權責關系逐步劃清，地方政府在一定程度上成為獨立主體，需要承擔一定的責任。但是這種獨立性不如美國地方與聯邦政府之間的獨立性強，在中國地方政府不允許發(fā)債，需有中央政府統(tǒng)一轉發(fā)或代發(fā)，在地方政府無力償還債務時，中央政府將會為其“兜底”。因此，中央與地方政府之間的代理關系使地方政府沒有破產的壓力，各個地方政府在財政預算支出競爭上也就沒有后顧之憂，促使地方政府間過度競爭。

2.戶籍制度。戶籍制度限制了人口在區(qū)域間的自由流動。中國的財政競爭并沒有達到蒂布特模型中所論述西方國家財政競爭所產生的結果——各地方政府競相提供高水平、高質量的公共服務，這是因為中國的一些特定的制度不滿足蒂布特模型的假設，人口在轄區(qū)間自由流動是蒂布特模型的前提假設。然而目前中國的戶籍管理制度限制了居民在區(qū)域間的自由流動，在中國地方政府提供公共服務的能力本來就有限，在提供公共服務數量不足的情況下只好以是否具有本地戶籍為標準來判斷是否給予公共服務，不平等地對待具有本地戶籍和外來人口，公共物品的不足更加限制了人口的流動，因此，對于地方政府，即使不提供高水平的公共服務也能留住納稅人，這也就導致了地方政府在社會性財政支出上被動、消極的局面。通過改革住房制度、戶籍制度、社會保障等制度，逐步解除其對要素流動的約束，更好地發(fā)揮公民“用腳投票”的偏好表露機制，促使地方政府加大對公共服務提供的積極性，為區(qū)域經濟的持續(xù)長久發(fā)展做準備。

3.政績考核制度。以GDP為核心的政績考核制度使地方財政競爭重經濟性支出而輕社會性支出。由于對地方政府的績效考核制度不完善，以短期內經濟增長為主要考核指標，而且地方政府官員的任職是流動的，使得地方官員具有短視性，過于注重經濟性財政支出對經濟的刺激作用，因為這種刺激作用在短期內就能見效，而社會性財政支出對經濟的影響有很長的滯后性，與官員任職的流動性是相悖的，因此各地政府在經濟性財政支出上展開了激烈的競爭，雖然區(qū)域競爭會刺激經濟增長，但這種方式的增長會以透支性刺激為代價，終會耗盡增長潛力并且無法持續(xù)支付這種刺激成本。如果地方政府官員的任職是穩(wěn)定的，或者官員晉升博弈機制的因素影響，各地區(qū)地方政府將從激烈的對抗性競爭走向合作性競爭，不僅可以有效地鞏固本地區(qū)的競爭優(yōu)勢，也可以避免地方政府制定地區(qū)性社會經濟政策的盲目性，減少資源浪費，有利于一個區(qū)域乃至全國統(tǒng)一市場的形成（張強，2009）。

為此，本文認為應該從三方面來緩解地方政府的惡性財政競爭現象，一是使地方政府成為真正的主體，自享收益、自擔風險，堅決杜絕中央政府為地方政府“財政兜底”；二是改革戶籍制度，取消公共服務與戶籍掛鉤，使不同地域的居民能夠自由流動，實現用腳投票的權力；三是完善政績考核制度，建立一個綜合性、長期性的績效考核標準。

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[責任編輯 安世友]