深化改革土地流轉(zhuǎn)制度 促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)

摘 要：基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)適應(yīng)不了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。因此，必須在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上深化改革，建立土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行機(jī)制、健全土地流轉(zhuǎn)法律保障體系、完善土地流轉(zhuǎn)配套制度。從而創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；新農(nóng)村建設(shè)；土地流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）13-0060-02

改革開放以后，百業(yè)待興。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)、復(fù)蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，最終在農(nóng)村確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營制度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在保證土地集體性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過承包經(jīng)營的形式，下放土地使用權(quán)。自實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得階段性發(fā)展，絕大部分實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的地區(qū)的農(nóng)民都基本上解決了溫飽問題，這正是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)揮的功效。然而，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也因其生產(chǎn)規(guī)模小、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善等時(shí)代局限性，已經(jīng)適應(yīng)不了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，并且已經(jīng)成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主要障礙之一。農(nóng)村要建設(shè)，農(nóng)業(yè)要發(fā)展，農(nóng)民要安居樂業(yè)，就要創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)打好基礎(chǔ)，進(jìn)而促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

一、相關(guān)概念界定

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村土地承包戶可以依法對其所承包土地的使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等形式進(jìn)行處置，從而獲得收益的行為。具體來說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括兩種類型：一是改變土地的所有權(quán)，把集體所有的土地變?yōu)閲型恋?；二是在保持集體土地所有制主體不變的前提下，土地使用權(quán)（主要包括經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)等）在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移和交易。通過土地流轉(zhuǎn)，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)模化、現(xiàn)代化生產(chǎn)。

（二）社會主義新農(nóng)村建設(shè)

2006年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中首次提到了“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”。文件中指出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是在全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時(shí)期、中國總體上經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)的新階段、以人為本與構(gòu)建和諧社會理念深入人心的新形勢下，中央作出的又一個重大決策，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”方針的具體化。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，生產(chǎn)發(fā)展是基礎(chǔ)，因此，要深化改革制約農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的制度、體制因素。農(nóng)村當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)成為制約農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的主要因素之一，因此，要建設(shè)好社會主義新農(nóng)村，就要從根本上改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

二、社會主義新農(nóng)村背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行機(jī)制不成熟

農(nóng)村自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，就伴隨著土地流轉(zhuǎn)，但由于種種原因，如有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律體系不健全、流轉(zhuǎn)規(guī)模較小、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)主體發(fā)展滯后等，至今尚未形成發(fā)展成熟的土地流轉(zhuǎn)市場。具體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：

第一，土地流轉(zhuǎn)糾紛居高不下。有些農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)往往依賴于口頭協(xié)議或是交情，而不是通過合同、協(xié)議的方式。當(dāng)有利益之爭時(shí)，就容易引發(fā)糾紛，近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的案件居高不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2009—2011年7月，湖南省法院系統(tǒng)受理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件高達(dá)805件，其中2009年287件，2010年296件，2011年1—7月就有221件。而且由于沒有事先簽訂具有法律效益的流轉(zhuǎn)合同或者協(xié)議，在處理這些土地轉(zhuǎn)讓的糾紛時(shí)，就會很難界定。

第二，土地流轉(zhuǎn)中介組織匱乏。目前，服務(wù)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織還比較匱乏，由于沒有中介組織進(jìn)行信息交流和共享，而土地流轉(zhuǎn)主體彼此間還沒有形成暢通的信息交流渠道，就導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)主體間的信息不對稱。想轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的人找不到需要土地的人，相反，需要土地的人也找不到合適的出讓者。

第三，政府角色失位，充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體。由于農(nóng)民自身能力有限，且農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織匱乏，作為監(jiān)督、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場的政府本身是作為“裁判員”的，但是土地流轉(zhuǎn)的過程中，政府往往越位，充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體，政府既作為“裁判”，又作為“運(yùn)動員”，這本身就破壞了土地流轉(zhuǎn)市場的正常運(yùn)行。況且，有時(shí)候還存在損害農(nóng)民利益的行為發(fā)生。

（二）尚未形成健全的土地流轉(zhuǎn)法律保障體系

2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。盡管《農(nóng)村土地承包法》從法律層面保護(hù)了合法的土地承包經(jīng)營權(quán)；《物權(quán)法》也對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有了一定規(guī)定。但是，由于立法的滯后性，中國目前涉及土地流轉(zhuǎn)的法律還沒有形成健全的體系，就算僅有的幾部涉及土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)也對土地流轉(zhuǎn)設(shè)有諸多限制，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革。其次，對土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)還存在立法缺陷，比如，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體的限制性規(guī)定就制約了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（三）缺乏土地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)機(jī)制

中國土地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)的配套服務(wù)機(jī)制，如缺乏土地流轉(zhuǎn)糾紛處理機(jī)制，前面已經(jīng)提到，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，隨意性較大，因此，相比較而言，更容易引起糾紛。而目前，我們在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛處理機(jī)制上的建設(shè)還出于起步階段，尚不能妥善解決好土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛問題。其次，城鄉(xiāng)二元戶籍制度一定程度上也限制了土地流轉(zhuǎn)，原因在于城鄉(xiāng)二元戶籍制度限制了人口的城市化，目前，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革還不徹底，致使農(nóng)民無法脫離土地，從而限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，不利于農(nóng)村土地的集約化、規(guī)?；?jīng)營。

三、深化改革土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)

（一）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行機(jī)制

要深化改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，就要在市場經(jīng)濟(jì)條件下建立合乎市場規(guī)律的土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的市場化。首先，要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)主體自覺遵守土地流轉(zhuǎn)法規(guī)，把土地流轉(zhuǎn)控制在法律保護(hù)的層面下，這樣，產(chǎn)生糾紛時(shí)，就可以依法進(jìn)行裁定。其次，要大力發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過中介組織，將土地流轉(zhuǎn)主體的相關(guān)信息匯總，實(shí)現(xiàn)信息共享，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的市場化。再次，政府應(yīng)該扮演好自己的“裁判”角色，不應(yīng)該越位充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體，而應(yīng)該監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)主體的行為，并且，要切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)主體的合法權(quán)益。最后，要建立土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，采用專業(yè)手段明確土地產(chǎn)權(quán)以及價(jià)值，保障土地的公平流轉(zhuǎn)，從而起到保護(hù)土地流轉(zhuǎn)主體的合法利益。

（二）健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律保障體系

在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)該認(rèn)真遵守《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》等一系列法律法規(guī)，做到依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。其次，在立法層面上，要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律保障體系，彌補(bǔ)相關(guān)法律在土地流轉(zhuǎn)上的漏洞，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，把土地流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)納入到法律的保護(hù)體系下。最后，要在深化改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)方面的立法建設(shè)，并且，要提高其法律位階。需要提出的是，在立法中，要特別設(shè)計(jì)注重保護(hù)農(nóng)民合法利益的法律款項(xiàng)。

（三）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)機(jī)制

要深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，就要完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)機(jī)制。首先要加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元戶籍體制，農(nóng)民進(jìn)城后可以享受和城鎮(zhèn)居民同等的醫(yī)療、子女就學(xué)等權(quán)益，使部分農(nóng)村勞動力從土地中釋放出來，把土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，這樣的話較少的人就掌握了土地的經(jīng)營使用權(quán)，就可以進(jìn)行農(nóng)業(yè)的集約化和規(guī)?；a(chǎn)。其次，要建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制，豐富糾紛解決方式。最后，要推動農(nóng)村社保和醫(yī)保建設(shè)，打消農(nóng)村土地出讓者的后顧之憂，進(jìn)而才能推動農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。

四、結(jié)語

現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)成為制約農(nóng)村發(fā)展的主要因素，因此，要建設(shè)好社會主義新農(nóng)村，就要結(jié)合時(shí)代特征，從建立土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行機(jī)制、健全土地流轉(zhuǎn)的法律保障體系以及完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)機(jī)制等方面入手，深化改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

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