淺析中國(guó)農(nóng)村敬老院的建設(shè)與發(fā)展

摘 要：隨著中國(guó)人口老齡化的加劇，青壯年勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村留守老人越來(lái)越多，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日趨弱化。農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題受到了當(dāng)今社會(huì)的高度關(guān)注，尤其是作為集中供養(yǎng)重要途徑的農(nóng)村敬老院的建設(shè)。為了改善農(nóng)村老人的生存環(huán)境，積極探索農(nóng)村敬老院的建設(shè)和發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；敬老院；發(fā)展

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）13-0052-02

在中國(guó)，約有60%左右的老年人生活在農(nóng)村。隨著中國(guó)人口老齡化的加劇，青壯年勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村留守老人越來(lái)越多，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日趨弱化?，F(xiàn)在的農(nóng)村老人不僅要承擔(dān)繁重的田間農(nóng)活，還要承擔(dān)撫養(yǎng)第三代的責(zé)任。大多數(shù)老人由于年齡的增長(zhǎng)，體力和精力不支，不論是在精神生活方面，還是身體健康方面都受到了很大的損害。農(nóng)村老人的養(yǎng)老問(wèn)題受到了當(dāng)今社會(huì)的高度關(guān)注，尤其是作為集中供養(yǎng)重要途徑的農(nóng)村敬老院的建設(shè)。目前，中國(guó)農(nóng)村敬老院有3萬(wàn)余家，只有1.1萬(wàn)家身份合法，高達(dá)2/3的敬老院是“黑戶”。而且，中國(guó)農(nóng)村敬老院的閑置床位多達(dá)47.5萬(wàn)張，利用率只有78%，根本沒(méi)有發(fā)揮出養(yǎng)老中心的作用。為了改善農(nóng)村老人的生存環(huán)境，積極探索農(nóng)村敬老院的建設(shè)和發(fā)展迫在眉睫。

一、中國(guó)農(nóng)村敬老院的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

1956年1月，中央以草案的形式發(fā)表的《1956—1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，首次提出了“五?！钡母拍?。1956年的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》也規(guī)定了“五保”的內(nèi)容。以此為依據(jù)，由中國(guó)特色的農(nóng)村五保制度初步形成。由于分散供養(yǎng)不能解決一些孤寡老人的無(wú)人照料問(wèn)題，一些地方開(kāi)始為五保戶興建敬老院對(duì)五保老人實(shí)行集中供養(yǎng)制。1956年黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)辦起了全國(guó)第一所農(nóng)村敬老院。這以后，全國(guó)各地紛紛效仿，本著 “一鄉(xiāng)一院”的建院目標(biāo)，以集體經(jīng)濟(jì)為依托，以本鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五?！睂?duì)象為主體，全面建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1958年全國(guó)共辦起15多萬(wàn)所敬老院，集中收養(yǎng)五保對(duì)象300多萬(wàn)人。

農(nóng)村實(shí)行分田到戶的生產(chǎn)責(zé)任制以后，1985年國(guó)務(wù)院規(guī)定，鄉(xiāng)和村供養(yǎng)五保戶的費(fèi)用，“實(shí)行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌的辦法解決”。20世紀(jì)80年代初農(nóng)村實(shí)行“大包干”，集體經(jīng)濟(jì)解散，原來(lái)由村組集體供養(yǎng)的五保戶的生活來(lái)源成了問(wèn)題。民政部門及時(shí)采取措施，主要是對(duì)五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，并大力發(fā)展農(nóng)村敬老院，實(shí)行集體供養(yǎng)，政府給予必要的支持。在20世紀(jì)80年代中期掀起了一股建福利院的高潮，各鄉(xiāng)各鎮(zhèn)都建起了自己的福利院，并劃撥了一定的土地給福利院作為生活用地，有條件的辦起了養(yǎng)殖場(chǎng)等，以增加收入改善經(jīng)濟(jì)狀況。統(tǒng)籌款還是由五保戶所在的村組承擔(dān)，只是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收支而已。

1994年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，首次以法規(guī)的形式對(duì)五保供養(yǎng)進(jìn)行了規(guī)范，明確了五保供養(yǎng)工作的性質(zhì)、資金來(lái)源、集體責(zé)任等，為農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提供了基本的法律依據(jù)。1997年，民政部頒布的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》明確規(guī)定，敬老院是農(nóng)村集體福利事業(yè)單位，其所需經(jīng)費(fèi)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，并通過(guò)發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)和社會(huì)捐贈(zèng)逐步改善供養(yǎng)人員的生活條件，進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)村敬老院的建設(shè)。

不過(guò)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革深化與發(fā)展，建立在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上并主要由農(nóng)村居民互助的農(nóng)村五保制度亦面臨著新的挑戰(zhàn)，尤其是農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅等后，農(nóng)村中的五保對(duì)象亦需要有新的保障機(jī)制。在新的時(shí)代背景下，民政部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2004年8月23日聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》，再次明確了農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的相關(guān)政策，為在新的形勢(shì)下做好農(nóng)村敬老院的建設(shè)工作提供了指導(dǎo)。

二、中國(guó)農(nóng)村敬老院發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.敬老院的機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確，管理體制不順暢。1994年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中并沒(méi)有明確敬老院的性質(zhì)和主管部門，只是規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作”；“縣級(jí)人民政府和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供必要的設(shè)備、管理資金，并配備必要的工作人員”。由此可以看出，農(nóng)村敬老院是在民政局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重管理之下，那么敬老院到底是民政局的下屬事業(yè)單位還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位，在《條例》里沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分。由于不具備法人資格，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）敬老院由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接管理，客觀上使得政府和敬老院一體化，造成政事不分，職能錯(cuò)位，既增加了政府的負(fù)擔(dān)和法律責(zé)任，也使得敬老院自身缺乏應(yīng)有的生機(jī)與活力。另外，由于性質(zhì)模糊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院均未進(jìn)行法人登記，在金融機(jī)構(gòu)不能開(kāi)設(shè)獨(dú)立銀行賬戶，不能取得規(guī)范的收款收據(jù)，社會(huì)捐助和財(cái)政補(bǔ)貼不能作為獨(dú)立接收機(jī)構(gòu)。

2.經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，供養(yǎng)水平較低。經(jīng)費(fèi)不足是制約敬老院建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵因素。農(nóng)村敬老院建設(shè)和管理，需要增加資金投入，由于資金保障不足，上級(jí)資金支持力度不夠，導(dǎo)致敬老院的建設(shè)資金短缺。同時(shí)由于敬老院的管理服務(wù)成本高，運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)擔(dān)較重。目前，所有的敬老院的各種經(jīng)費(fèi)都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自行解決，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政比較困難，對(duì)敬老院的投入非常少，只能勉強(qiáng)維持日常開(kāi)支，甚至出現(xiàn)有些敬老院的服務(wù)人員擠占供養(yǎng)老人的生活費(fèi)。雖然從2009年開(kāi)始農(nóng)村敬老院建設(shè)已列入民生工程，上級(jí)補(bǔ)助部分資金，但資金缺口仍然較大。每年財(cái)政投入的資金通常都用于五保供養(yǎng)金的發(fā)放，在保障了五保集中供養(yǎng)對(duì)象平時(shí)的吃、穿、用之后，就很難剩下多余的資金，因此就不能夠充分的安排資金用于敬老院的更新、維修、服務(wù)、醫(yī)療等建設(shè)，有限的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)與敬老院其他費(fèi)用的矛盾十分突出。最突出的表現(xiàn)就是集中供養(yǎng)水平較低，集中供養(yǎng)五保對(duì)象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅僅能滿足吃飽穿暖的基本需求，不能滿足五保對(duì)象大病救治等的需要。

3.缺乏專業(yè)的工作人員，服務(wù)水平不高。目前，大部分農(nóng)村敬老院管理制度不健全，管理人員的配備不完善，一是人員數(shù)量不足。由于敬老院供養(yǎng)的老人中有相當(dāng)一部分是殘疾或者生活不能自理，工作量十分繁重。同時(shí)，敬老院的工作人員是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用的，沒(méi)有固定的經(jīng)費(fèi)和編制，工資很低，因此，很多人都不愿意到敬老院來(lái)工作。二是專業(yè)的服務(wù)水平較低。大多數(shù)農(nóng)村敬老院沒(méi)有配強(qiáng)配齊專職的管理服務(wù)人員，除了院長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員兼任以外，其他的工作人員大多是臨時(shí)雇傭的。這些管理服務(wù)人員基本上都沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，缺乏積極主動(dòng)的工作態(tài)度、認(rèn)真負(fù)責(zé)的服務(wù)精神、專業(yè)的管理知識(shí)技能，對(duì)于老人的照顧覺(jué)得只要夠吃夠喝就行了，根本談不上對(duì)老人的醫(yī)療護(hù)理和保健康復(fù)，至于老人的精神生活和心理需求更是根本不予理會(huì)。這樣的敬老院對(duì)于老人來(lái)說(shuō)，與其說(shuō)是養(yǎng)老，不如說(shuō)是收養(yǎng)。這樣的服務(wù)質(zhì)量讓很多有養(yǎng)老需求的老人望而止步，不敢也不愿到這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)養(yǎng)老。對(duì)于敬老院來(lái)說(shuō)，由于擔(dān)心承擔(dān)更多的責(zé)任，也不愿意收養(yǎng)過(guò)多的老人，尤其是那些特別需要照顧的失能老人。

三、發(fā)展農(nóng)村敬老院的對(duì)策建議

1.明確敬老院的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，理順管理機(jī)制。一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的單位性質(zhì)，由省、市、縣（市、區(qū)） 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府利用國(guó)有資產(chǎn)共同建設(shè)的全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院事業(yè)單位法人地位，由縣級(jí)民政部門管理。只有明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，才能理順管理體制，做到權(quán)責(zé)的對(duì)等和統(tǒng)一，從而可以進(jìn)一步改革人事制度，從根本上改變了農(nóng)村敬老院的尷尬處境，為其日后的持續(xù)發(fā)展拓展了空間。二是落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心敬老院管理人員編制，根據(jù)按需設(shè)崗、按崗聘用的原則，遵照《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》，簽訂勞動(dòng)合同，實(shí)行合同管理。同時(shí)，要落實(shí)其工資待遇，標(biāo)準(zhǔn)不能低于當(dāng)?shù)芈毠ぷ畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，并由單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，所需費(fèi)用納入縣（市、區(qū)）財(cái)政預(yù)算。只有這樣，才能調(diào)動(dòng)廣大敬老院工作人員的積極性。三是加強(qiáng)制度建設(shè)，以福利中心管理模式為主導(dǎo)，進(jìn)一步建立健全農(nóng)村敬老院入院準(zhǔn)入、財(cái)務(wù)、民主管理監(jiān)督等制度，規(guī)范完善農(nóng)村敬老院供養(yǎng)信息庫(kù)。

2.加大資金投入，提高供養(yǎng)水平。一是按照國(guó)務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》要求，將集中供養(yǎng)五保對(duì)象的喪葬費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)以及敬老院管理服務(wù)人員經(jīng)費(fèi)、房屋維修費(fèi)、取暖費(fèi)等六項(xiàng)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，要逐年增加對(duì)敬老院的資金投入，進(jìn)一步提高敬老院的保障水平。各級(jí)政府要加強(qiáng)責(zé)任主體意識(shí)，積極作為，保障各項(xiàng)五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)有效落到實(shí)處。建立五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏健６钦仙鐣?huì)資源，引進(jìn)社會(huì)資金，以減輕財(cái)政壓力。要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量參與敬老院的建設(shè)與發(fā)展，積極為敬老院送科技、送項(xiàng)目或者對(duì)口幫扶，幫助敬老院大力發(fā)展養(yǎng)殖、加工個(gè)手工制作等副業(yè)補(bǔ)充供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，切實(shí)提高敬老院的收益，增強(qiáng)敬老院的自身發(fā)展能力。積極發(fā)揮慈善組織的作用，通過(guò)完善各種鼓勵(lì)性政策，引導(dǎo)一些企業(yè)和個(gè)人積極捐款捐物，支持敬老院的建設(shè)和發(fā)展。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院屬非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，其建設(shè)用地應(yīng)依據(jù)國(guó)家《劃撥用地目錄》的規(guī)定，采用劃撥方式供地，適當(dāng)減免城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，用水、用電，應(yīng)當(dāng)按當(dāng)?shù)鼐用裆钣盟?、用電價(jià)格收取費(fèi)用。

3.完善管理制度，提高服務(wù)水平。規(guī)范管理是發(fā)展敬老院的關(guān)鍵，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，建立起一套行之有效的管理制度。一是建立健全《敬老院管理制度》、《敬老院財(cái)務(wù)管理制度》、《敬老院服務(wù)人員崗位職責(zé)》、《敬老院衛(wèi)生及安全管理制度》等一系列的規(guī)章制度，嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事。二是敬老院的工作人員要逐步實(shí)行面向社會(huì)公開(kāi)招聘，引入一批熱愛(ài)社會(huì)福利事業(yè)、有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)、較強(qiáng)的服務(wù)意識(shí)的專門人才充實(shí)敬老院的管理服務(wù)隊(duì)伍。同時(shí)，要對(duì)現(xiàn)有的管理服務(wù)隊(duì)伍進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)培訓(xùn)，培養(yǎng)工作人員的責(zé)任感和使命感，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理水平。對(duì)工作人員的管理服務(wù)水平也要進(jìn)行定期考核，形成激勵(lì)機(jī)制。由于很多老人對(duì)醫(yī)療護(hù)理有特殊的要求，必須要對(duì)護(hù)理服務(wù)人員進(jìn)行醫(yī)療方面的特殊培訓(xùn)，建設(shè)專業(yè)的護(hù)理隊(duì)伍，提高服務(wù)質(zhì)量。三是整合民間資源，建立綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的資源，比如在家務(wù)農(nóng)的婦女、鄉(xiāng)村醫(yī)生等，聯(lián)合社區(qū)志愿者和社會(huì)工作者形成綜合服務(wù)網(wǎng)站，為老人提供包括生活照顧、醫(yī)療保健、康復(fù)治療和應(yīng)急救援等在內(nèi)的綜合性服務(wù)。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]