城鄉(xiāng)一體化

摘 要：城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)是阻礙中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題解決和現(xiàn)代化城市化進(jìn)程的制約性因素。城鄉(xiāng)一體化之路既有效針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題，又符合科學(xué)發(fā)展觀和全面建設(shè)小康社會(huì)的思路，是黨和政府結(jié)合具體國(guó)情和當(dāng)前發(fā)展階段的戰(zhàn)略選擇，在理論和實(shí)踐上都具有深刻的探討價(jià)值。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；三農(nóng)問(wèn)題；根本途徑

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）13-0050-02

一、城鄉(xiāng)一體化是必由之路

建國(guó)以來(lái)，中國(guó)一直存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域都存在著相當(dāng)?shù)某青l(xiāng)差距。

從經(jīng)濟(jì)角度分析，工農(nóng)業(yè)的利益二元化和城鄉(xiāng)居民的利益二元化是計(jì)劃體制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理制度在當(dāng)前實(shí)際下的反映。工農(nóng)業(yè)利益的二元化突出地表現(xiàn)為工農(nóng)業(yè)三個(gè)“剪刀差”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家通過(guò)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)低價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品、高價(jià)賣(mài)出工業(yè)產(chǎn)品來(lái)向工業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)稅收、農(nóng)村儲(chǔ)蓄，為工業(yè)發(fā)展積累資金，從而產(chǎn)生了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差；地方政府通過(guò)征用農(nóng)村土地，從農(nóng)民手里轉(zhuǎn)移了大量的 “土地剪刀差”；城鄉(xiāng)居民勞動(dòng)就業(yè)同工不同酬，并且存在著廣泛的對(duì)農(nóng)村戶籍勞動(dòng)力的用工歧視現(xiàn)象，呈現(xiàn)“城鄉(xiāng)勞動(dòng)力價(jià)格剪刀差”。城鄉(xiāng)居民的利益二元化的核心是收入問(wèn)題。2002年城鄉(xiāng)居民收入比首次超過(guò)3倍，達(dá) 3.11，2009 年達(dá)最大值 3.33，近二年差距略有縮小，2010年3.23∶1，2011年降為 3.13，改革三十余年，中國(guó)仍是世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國(guó)家之一。

社會(huì)服務(wù)層面“二元化”現(xiàn)象廣泛。一方面，城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異明顯，“城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系”問(wèn)題突出。目前，中國(guó)城鎮(zhèn)已基本建立起比較完善的包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助體系，而廣大農(nóng)村卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的社會(huì)保障建設(shè)。城鎮(zhèn)已建立了較高水平且完整的社會(huì)保障體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)金已基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌，建立了國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的基金模式；而在廣大的農(nóng)村，仍然是以國(guó)家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點(diǎn)、以家庭保障為主體的社會(huì)保障，社會(huì)保障體系亟待健全完善。另一方面，城鄉(xiāng)公共服務(wù)“二元化”更甚。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)公共服務(wù)明顯向城市居民傾斜，城市中交通、通訊、教育、文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施幾乎完全是由政府財(cái)政投入，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和服務(wù)水平也是農(nóng)村無(wú)法相比的；而對(duì)農(nóng)村中的基礎(chǔ)設(shè)施，政府的投入則較為有限，有相當(dāng)一部分要由農(nóng)民自己來(lái)負(fù)擔(dān)，稅費(fèi)改革前，對(duì)農(nóng)民的“三提五統(tǒng)”成為農(nóng)村教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源。近幾年來(lái)，國(guó)家雖然加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，一定程度提高了農(nóng)村公共服務(wù)的水平，但長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)公共服務(wù)的二元結(jié)構(gòu)并沒(méi)從根本上得到改變，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化仍有很長(zhǎng)的路要走。

綜合來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消極影響是黨和政府城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略選擇的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期制約著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，限制了資源的充分流動(dòng)和優(yōu)化配置，降低了城鄉(xiāng)之間的社會(huì)整合和社會(huì)認(rèn)同程度，也有違全面建設(shè)小康社會(huì)的公平正義，所以，城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)“得民心，謀發(fā)展”的必行戰(zhàn)略之舉，是中國(guó)城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程的必由之路。

二、城鄉(xiāng)一體化的政策性探索

在充分認(rèn)識(shí)到走“城鄉(xiāng)一體化”之路必然性的基礎(chǔ)上，我們會(huì)更加堅(jiān)定地更加科學(xué)有效地貫徹這一戰(zhàn)略，也從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的具體實(shí)際中，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，尋找方法。要尋找推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的途徑和政策，就必須要結(jié)合黨和國(guó)家的戰(zhàn)略安排，筆者在此結(jié)合黨的十八大報(bào)告中關(guān)于“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的論述，并加以拓展和分析，探索城鄉(xiāng)一體化的途徑和策略。

“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本途徑?！边@是十八大報(bào)告中關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化論述的題眼。筆者關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分析從經(jīng)濟(jì)角度和社會(huì)角度分別引起，相應(yīng)的打破城鄉(xiāng)二元體制的措施也從經(jīng)濟(jì)角度和社會(huì)角度出發(fā)，當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是一體的，在此分開(kāi)是為了突顯措施的針對(duì)性。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化必須大力發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)。

（一）要完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的經(jīng)營(yíng)制度，即完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化經(jīng)營(yíng)制度的核心在于建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，中國(guó)農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從法律上講屬授權(quán)而非物權(quán)。這一產(chǎn)權(quán)制度安排不利于農(nóng)民身份的退出，更不利于刺激農(nóng)村人力資本的流動(dòng)。為此，需要建立新的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，改善土地資源配置效率，激活農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)提供廣闊空間。在建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，一方面繼續(xù)穩(wěn)定并完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，根據(jù)自愿有償?shù)脑瓌t引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依法合理流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。另一方面積極探索發(fā)展農(nóng)村土地合作新形式，加快推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。加快征地制度改革，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，建立和完善失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障機(jī)制。以征地制度改革保證農(nóng)民的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民增收。

（二）要深化農(nóng)村要素市場(chǎng)的改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換

中國(guó)農(nóng)村改革最重要的成就之一就是推進(jìn)了市場(chǎng)化取向的改革，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，農(nóng)村要素市場(chǎng)的改革相對(duì)滯后于產(chǎn)品市場(chǎng)的改革，從而限制了農(nóng)村的發(fā)展。要素稟賦結(jié)構(gòu)的改進(jìn)，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化并保證效率。將其應(yīng)用于農(nóng)村的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，需要推動(dòng)城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素根據(jù)市場(chǎng)的要求自由流動(dòng)，促進(jìn)生產(chǎn)資源優(yōu)化配置。深化農(nóng)村要素市場(chǎng)的改革，就是要建立健全農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)、土地市場(chǎng)和資本市場(chǎng)——健全農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)，關(guān)鍵是改革現(xiàn)行人口登記制度，破除城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)管理體制，為構(gòu)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)市場(chǎng)提供條件；健全農(nóng)村土地市場(chǎng)，關(guān)鍵是在穩(wěn)定農(nóng)民承包土地的基礎(chǔ)上，推動(dòng)承包土地、農(nóng)村建設(shè)用地以及農(nóng)民宅基地的有償流轉(zhuǎn)；健全農(nóng)村金融市場(chǎng)，需要建立一個(gè)適合農(nóng)村金融需求特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系，深化農(nóng)信社改革，發(fā)揮其農(nóng)村金融主力軍作用，加大政策性金融支農(nóng)力度，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融格局。在2007年第三次全國(guó)金融工作會(huì)議以后，政府開(kāi)始允許設(shè)立地區(qū)性的、滿足農(nóng)村農(nóng)戶金融需要的小型鄉(xiāng)村銀行，這對(duì)于農(nóng)村金融市場(chǎng)的改革具有借鑒和指導(dǎo)的意義。

（三）要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加深，農(nóng)村的勞動(dòng)力將逐漸減少是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。要想增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以滿足國(guó)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，其物質(zhì)基礎(chǔ)在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的不斷提高?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展是重要的舉措，要按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備，健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力、可持續(xù)發(fā)展能力。要明確目標(biāo)、制定規(guī)劃、加大投入，集中力量辦好關(guān)系全局、影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的大事。要確保國(guó)家糧食安全、推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程必須是全面的，相應(yīng)的社會(huì)層面也需要大有作為。

一方面要打破城鄉(xiāng)“軟硬”壁壘，取消城鄉(xiāng)分割的一系列制度。以穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為目標(biāo)，建立城鄉(xiāng)之間合理配置的市場(chǎng)體系、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)的有效體制、城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施共同發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。堅(jiān)決打破城鄉(xiāng)“硬”壁壘，取消城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，加快城鎮(zhèn)住房、土地管理、社會(huì)保障制度改革，解決進(jìn)城農(nóng)民及其子女在就業(yè)、住房、入學(xué)、社保等方面的政策限制，努力消除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙。筆者把體制性的障礙成為“硬”障礙，在消除“硬”障礙的基礎(chǔ)上進(jìn)一步消除影響城鄉(xiāng)間認(rèn)同感、融合度、依存度、整合程度加強(qiáng)的“軟”障礙，綜合運(yùn)用政府力量和社會(huì)力量，發(fā)揮第三部門(mén)的活力，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及生態(tài)的一體化發(fā)展。

另一方面要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)公共資源均衡配置。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系，必須打破城鄉(xiāng)分割的二元公共服務(wù)結(jié)構(gòu)。一要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策和管理體制，積極促進(jìn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；二要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，增加財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)的投入，逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加快建立和推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，保障農(nóng)民享有衛(wèi)生保健和基本醫(yī)療服務(wù)，切實(shí)解決農(nóng)民“看病難、看病貴”的問(wèn)題；三要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投資，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展；四要逐步建立城鄉(xiāng)可銜接的農(nóng)村社會(huì)保障體系，要妥善解決失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。

城鄉(xiāng)一體化是轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)與現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措，其巨大的生命力和科學(xué)的實(shí)踐性也必將隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的發(fā)展而顯現(xiàn)出來(lái)，從而對(duì)困擾中國(guó)多年的三農(nóng)問(wèn)題做一個(gè)較為滿意的解答。

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