小議中國(guó)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題

摘 要：失地現(xiàn)象是隨著中國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快推進(jìn)而出現(xiàn)的，農(nóng)村集體的大量土地被征收征用從而產(chǎn)生了“失地農(nóng)民”。由于有關(guān)法律法規(guī)的不健全，征地程序不完善，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)民自身缺乏再就業(yè)的能力，造成農(nóng)民在失地后生活沒有了保障，成為一個(gè)特殊的群體。失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題日益嚴(yán)峻。如不及時(shí)解決，必然對(duì)整個(gè)社會(huì)甚至國(guó)家的發(fā)展穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。闡述失地農(nóng)民社會(huì)保障的重要意義，分析失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題，提出解決失地農(nóng)民社保問題的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障；存在問題；措施

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）13-0036-02

土地是農(nóng)民“安身立命”之本。由于工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村集體土地被大量地征收征用，失地農(nóng)民也就隨之產(chǎn)生了。如何解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，不僅關(guān)系到失地農(nóng)民日后的生活，而且關(guān)系到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，分析現(xiàn)階段失地農(nóng)民社會(huì)保障所面臨的問題，探討解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的對(duì)策具有十分重要的意義。

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進(jìn)程中的正?，F(xiàn)象。“失地農(nóng)民”是指農(nóng)民的土地被依法全部或者部分征收征用后，導(dǎo)致失去與土地相關(guān)的一系列權(quán)利，沒有基本生活保障的一類特殊的法律主體。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，每征1畝地就會(huì)造成1.4個(gè)失地農(nóng)民。根據(jù)這個(gè)比例，每年大約產(chǎn)生250～300萬的失地農(nóng)民，隨著今后城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，失地農(nóng)民的數(shù)量將不斷增多。建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度就顯得尤為重要，它是被征地農(nóng)民基本生活保障的需要，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化和推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的需要。

二、目前中國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的主要問題

（一）現(xiàn)行征地制度對(duì)“公共利益”界定不明

失地農(nóng)民社會(huì)保障問題存在的直接原因是土地征用制度的缺陷。根據(jù)中國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法按照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。但是沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益”需要。在實(shí)際中，有些基層政府為了加快當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)步伐，追求政績(jī)，常常越權(quán)非法批準(zhǔn)征地，導(dǎo)致農(nóng)民失地的隨意性過大，出現(xiàn)土地征收中不規(guī)范的情形，進(jìn)而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）土地征收的法律法規(guī)滯后，損害農(nóng)民的權(quán)益

1.土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。中國(guó)土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，對(duì)于由誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使卻沒有明確的規(guī)定和程序上的說明。由于征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，這就造成在征地過程中，農(nóng)民往往沒有參與權(quán)和決策權(quán)，甚至知情權(quán)，從而導(dǎo)致土地補(bǔ)償款的分配混亂，弄虛作假，暗箱操作形象普遍，補(bǔ)償款被層層盤剝，層層截留，真正到農(nóng)民手中只有很少一部分。據(jù)國(guó)家有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)被征土地征用費(fèi)的收益分配比例為：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10% 。

2.土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，補(bǔ)償費(fèi)過低?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的征收土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)都是按照土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來計(jì)算的，這種規(guī)定沒考慮到土地本身的價(jià)值，也沒有考慮到土地征收后地價(jià)的上漲，沒有將土地看做是資產(chǎn)來處理，不符合政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，被征地區(qū)位因素、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地供求狀況以及被征用地的用途等因素全沒有考慮在補(bǔ)償范圍之內(nèi)，補(bǔ)償費(fèi)過低的現(xiàn)象就難以避免了。明顯偏低的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重影響了農(nóng)民的基本生活。

（三）失地農(nóng)民補(bǔ)償安置方式較為單一

當(dāng)前，中國(guó)失地農(nóng)民的安置工作主要采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置、用地單位安置和貨幣安置三種。中國(guó)現(xiàn)在主要實(shí)行的是貨幣安置這種方式。貨幣安置是將征地補(bǔ)償款一次性發(fā)放給被征地農(nóng)民，讓其自謀出路。但是根據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，農(nóng)民拿到征地補(bǔ)償費(fèi)用后，絕大部分將費(fèi)用轉(zhuǎn)為消費(fèi)資金，只有很少部分考慮投資再生產(chǎn)。盡管有部分農(nóng)民轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)，但有相當(dāng)數(shù)量的失地農(nóng)民仍然難以找到出路，收入不穩(wěn)定會(huì)隨時(shí)存在著被淘汰的可能。導(dǎo)致這種情況的出現(xiàn)與其自身因素有很大關(guān)系，農(nóng)民由于知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，綜合素質(zhì)低，缺乏應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，失地就意味著失業(yè)，長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)難以得到保障。

（四）失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的不完善

中國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的是二元化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城市實(shí)行的是“高補(bǔ)貼，廣就業(yè)”的“國(guó)家保障型”社會(huì)保障制度。而農(nóng)村實(shí)行的是以群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主的“個(gè)體自我保障型”的社會(huì)保障制度，其保障水平低，覆蓋面窄。由于大量的農(nóng)民失地、失業(yè)，他們成了一個(gè)典型的弱勢(shì)群體，生活在被社會(huì)遺忘的角落，喪失了基本的國(guó)民待遇。一方面，他們失去了土地，不再是原來意義上的農(nóng)民了，沒有了土地這個(gè)基本的生活保障；另一方面，失地的農(nóng)民并未真正地成為城鎮(zhèn)居民，因?yàn)樗麄兪У睾鬀]有穩(wěn)定的工作，也沒有被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障范疇。他們?cè)诔鞘惺艿椒N種不平等待遇甚至歧視，不能與城鎮(zhèn)居民一視同仁，沒有享受到城市居民的各種社會(huì)保障，就業(yè)受到排斥，子女入學(xué)接受教育也常常困難重重。所以，他們就成了種田無地、就業(yè)無門、保障無份的三無農(nóng)民，淪為國(guó)家、集體、社會(huì)“三不管”的地步。

隨著社會(huì)的發(fā)展、改革的深入，失地農(nóng)民的社會(huì)保障直接影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康快速發(fā)展，影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，因此完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制刻不容緩。

三、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)策

（一）明確界定“公共利益需要”的范圍

征地制度改革必須明確界定公共征地的內(nèi)容和范圍。要站在維護(hù)農(nóng)民利益的立場(chǎng)上，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍，控制征地規(guī)模，盡量不多占用農(nóng)民的土地。在公共利益之外的用地，例如商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，以及工業(yè)用地和各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等用地退出國(guó)家征地范圍，使它們?cè)谕恋乩每傮w規(guī)劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃的控制下，逐步通過公開的市場(chǎng)交易取得土地使用權(quán)。

（二）嚴(yán)格征地程序，重視失地農(nóng)民的權(quán)益保障

政府是社會(huì)保障的主體，在征地執(zhí)行過程中，必須保證土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)。征地過程必須規(guī)范透明，政府應(yīng)起到監(jiān)督職能，嚴(yán)格履行征地告知、確認(rèn)和聽證程序，使農(nóng)民利益得到有效保障。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受群眾監(jiān)督。對(duì)于有爭(zhēng)議的事宜可以建立專門的土地法庭或土地法院，有效地解決關(guān)于土地征地方面的各種糾紛。

（三）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改革土地收益分配制度

為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須在確認(rèn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定合理科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行補(bǔ)償。要充分考慮到失地農(nóng)民的基礎(chǔ)生活、就業(yè)、住房和社會(huì)保障等問題，從制度上做長(zhǎng)遠(yuǎn)安排。影響土地價(jià)值除了要考慮土地被征用前的價(jià)值之外，還應(yīng)考慮因土地的區(qū)位、市場(chǎng)供求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府宏觀政策等因素造成土地可預(yù)見的未來價(jià)值和潛在收益，改革不合理的征用土地收益分配制度，建立合理的土地資源開發(fā)收益分享機(jī)制。例如，對(duì)工業(yè)園區(qū)建設(shè)和其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目被征土地，可采用土地折價(jià)全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，讓農(nóng)民“失地不失權(quán)”、“失地不失利”。

（四）多層次全方位建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

從根本上解決失地農(nóng)民的生存問題，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依。從目前的情況來看，可以采取循序漸進(jìn)的方式從以下幾個(gè)方面下工夫：

1.建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。 一是低保。將所有符合條件的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，包括非因土地征用失地的農(nóng)民；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)。要采取政府補(bǔ)貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)統(tǒng)籌用于解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)等問題，不足部分應(yīng)由各級(jí)財(cái)政按比例分?jǐn)偠档?；三是失業(yè)保險(xiǎn)。要建立失地農(nóng)民失業(yè)登記制度，由征地單位為在勞動(dòng)年齡段、已參加養(yǎng)老保險(xiǎn)且符合其他規(guī)定條件的失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員辦理失業(yè)保險(xiǎn)，由社保機(jī)構(gòu)發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金。

2.建立多層次醫(yī)療保險(xiǎn)制度。高額醫(yī)療費(fèi)用支出對(duì)被征地農(nóng)民來說是巨大的壓力。中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，農(nóng)民無力承擔(dān)高額的醫(yī)療費(fèi)用。因而，各地應(yīng)該堅(jiān)持因地制宜的原則，建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度，采取國(guó)家、集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，為被征地農(nóng)民建立社會(huì)醫(yī)療救助制度；政府與民間結(jié)合，強(qiáng)化多元投入機(jī)制；鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)作為一種輔助或補(bǔ)充模式，為被征地農(nóng)民投保團(tuán)體大病保險(xiǎn)；建立新型合作醫(yī)療保障制度等等。

3.建立教育培訓(xùn)機(jī)制。政府部門應(yīng)建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，根據(jù)不同的年齡階段、文化層次安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容，力求做到時(shí)間短、掌握快、費(fèi)用低、學(xué)得會(huì)。同時(shí)還要加強(qiáng)市場(chǎng)信息服務(wù)，暢通市場(chǎng)與農(nóng)戶之間的聯(lián)系渠道，盡快把市場(chǎng)需求信息送到農(nóng)民手中，使其能盡快地找到適合自己的職業(yè)。各級(jí)政府要加大扶持力度，財(cái)政每年都應(yīng)列出專項(xiàng)預(yù)算資金，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)進(jìn)行補(bǔ)貼、扶持。

4.建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。堅(jiān)持就業(yè)與創(chuàng)業(yè)并重的原則，積極為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)搭建平臺(tái)。一是鼓勵(lì)失地農(nóng)民興辦個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)，鼓勵(lì)有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民大膽創(chuàng)業(yè)；二是提高農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力。政府加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，幫助他們拓寬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)門路，提高對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)能力；三是成立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心。為創(chuàng)業(yè)者提供各種信息咨詢、科技服務(wù)、法律援助等等。

綜上所述，“失地農(nóng)民”問題是關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家發(fā)展的問題，針對(duì)目前被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度中存在的弊端，政府必須高度重視認(rèn)真分析，推進(jìn)征地制度改革，建立合理的土地資源開發(fā)收益分享機(jī)制和多層次的社會(huì)保障體系。這個(gè)看似容易但在實(shí)施過程中阻力很大，失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度的健全完善并非一朝一夕之事，需要我們進(jìn)一步的研究和探索。

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