新生代農(nóng)民工市民化路徑選擇及政策扶持研究

摘 要：新生代農(nóng)民工問題的解決關(guān)系到中國城市化和工業(yè)化的進(jìn)程。新生代農(nóng)民工市民化為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供一個重要的契機(jī)和切入點，有利于加快中國城市化的進(jìn)程，推動中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，清除制約新生代農(nóng)民工市民化的障礙，加快研究制定新生代農(nóng)民工市民化的政策措施，具有相當(dāng)重要的意義。

關(guān)鍵詞：新生代農(nóng)民工；市民化；路徑；政策扶持

中圖分類號：F243.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）13-0033-03

新生代農(nóng)民工是一個有著多重社會屬性的群體。2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者美國哥倫比亞大學(xué)約瑟夫·斯蒂格利茨教授指出：“21世紀(jì)對世界影響最大的有兩件事：一是美國高科技產(chǎn)業(yè)，二是中國的城市化?！敝泄仓醒搿鴦?wù)院在一號文件中首次提出，“采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”，也為中國新一輪城市化改革吹響了進(jìn)軍的號角。

一、新生代農(nóng)民工市民化的障礙分析

（一）社會排斥的障礙

1.制度排斥。新生代農(nóng)民工首先受到制度維度上的社會排斥，主要是政府制定的相關(guān)制度和政策。戶籍制度和建立在戶籍之上的城市各種制度構(gòu)成了新生代農(nóng)民工融入城市社會的制度性障礙。在城市現(xiàn)有的制度安排下，新生代農(nóng)民工面對的是一系列有別于城市居民的制度，如就業(yè)制度、社會保障制度、醫(yī)療制度、教育制度等。二元化的城市制度生存環(huán)境根源于城市的二元化戶籍狀況。城市相關(guān)制度被人為地貼上了“戶口”的標(biāo)簽，使得原本應(yīng)當(dāng)與戶籍無關(guān)的制度卻與戶籍的性質(zhì)產(chǎn)生了千絲萬縷的聯(lián)系。在這個意義上，戶籍制度已經(jīng)超越其本身單純的人口登記和統(tǒng)計的功能，成為上述城市制度的“母體”，并成為制度性排斥的基礎(chǔ)性制度。戶籍制度被認(rèn)為是一種“社會屏蔽”（social closure）制度，即它將社會上一部分人屏蔽在分享城市的社會資源之外。戶籍制度的直接后果是造成城市農(nóng)民工身份與職業(yè)、角色的背離。城市農(nóng)民工通過職業(yè)非農(nóng)化的過程完成了從農(nóng)民到工人的角色轉(zhuǎn)換，但從身份上看，他們依然是農(nóng)民。戶籍對新生代農(nóng)民工在城市生活中產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。戶口的差異不僅增加農(nóng)民工在城市生存和發(fā)展的成本，同時也因其所內(nèi)含的不平等因素使得農(nóng)民工融入城市社會的難度加大。

2.文化排斥。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)新生代農(nóng)民工覺得“被人家看不起”和“受歧視” 是最難以忍受的，物質(zhì)上的、生活上的艱苦倒在其次。市民對農(nóng)民工的歧視行為可以概括為：語言輕蔑、有意回避、職業(yè)排斥和人格侮辱。進(jìn)城農(nóng)民工日常生活及社會交往中所受到的歧視，直接傷害了他們的人格和自尊。零點調(diào)查公司持續(xù)三年對京滬漢等地外來人口的調(diào)查顯示，有18%的外來務(wù)工經(jīng)商人員感覺到當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈歧視，45%的外來務(wù)工經(jīng)商人員感覺有時會受到歧視或會受到來自某些城里人的歧視 [1]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工日常接觸中的歧視主要發(fā)生在兩類場所，即公眾場合和居民家庭，前一種場合主要包括公共汽車上和商店里。不論在哪一種場合，城市人的歧視行為都有可能導(dǎo)致農(nóng)民工群體對城市人的反感和對城市的疏遠(yuǎn)，無形中化解了農(nóng)民工對城市社會參與和融入的積極性和主動性。

（二）機(jī)制障礙：政府管理和職能轉(zhuǎn)變不到位

一些地方政府對于農(nóng)民工的公共管理和服務(wù)嚴(yán)重缺位，在城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、勞動就業(yè)、教育衛(wèi)生、住宅建設(shè)等方面，都沒有考慮到農(nóng)民工的需要，在公共財政預(yù)算安排上也沒有得到體現(xiàn)。20世紀(jì)90年代中期，城市建立或確定的對外來新生代農(nóng)民工管理機(jī)構(gòu)及管理重點是維護(hù)社會治安和穩(wěn)定，管制多于服務(wù)，防范多于保護(hù)。特別是一些地方受片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度的傳統(tǒng)發(fā)展觀和偏重于經(jīng)濟(jì)增長的干部考核體系等因素影響，只強(qiáng)調(diào)親商、愛商、富商，而忽視親民、愛民、富民，在處理勞資關(guān)系時往往偏向投資者和企業(yè)主一邊，缺乏對農(nóng)民工合法權(quán)益的有效保護(hù)。加之一些地方領(lǐng)導(dǎo)往往把廉價勞動力和土地作為吸引投資的條件，認(rèn)為提高勞動力工資和社會保障水平會削弱本地的經(jīng)濟(jì)競爭力、影響企業(yè)發(fā)展和外貿(mào)出口，所以對一些企業(yè)侵害農(nóng)民工合法利益的事情重視不夠。

（三）社會資本匱乏

當(dāng)前新生代農(nóng)民工社會資本匱乏和質(zhì)量低下，主要表現(xiàn)為私人關(guān)系型社會資本狹窄、組織型社會資本不足和制度型社會資本缺乏公正。

1.缺乏平等交流，社會交往狹隘。新生代農(nóng)民工雖然在一定程度上表現(xiàn)出更為自主、自信和主動地參與社會交往，但僅有少數(shù)的農(nóng)民工有很多朋友，他們在城市社會中的交往網(wǎng)絡(luò)依然是以血緣和地緣為基礎(chǔ)的初級關(guān)系，交往的圈子依然是親戚、老鄉(xiāng)和農(nóng)民工朋友等同質(zhì)群體成員，很難同城市居民融合與交往。新生代農(nóng)民工雖然已經(jīng)進(jìn)入城市，但他們礙于多種隔閡，與城市居民總保持著社會距離，很少同城市居民有太多的來往，根本不存在與城市居民相融合的生活圈子。一方面，長期的城鄉(xiāng)二元分割造成了城鄉(xiāng)居民之間的心理隔閡，城市居民往往對農(nóng)民工存在偏見和歧視，農(nóng)民工則難以建立對城市居民的信任感，這在很大程度上妨礙了他們之間的交往和溝通。另一方面，農(nóng)民工在城市里的工作、生活具有邊緣性，他們無論在工作時還是在平常生活中，都較少有機(jī)會與城市居民密切交往。

2.缺乏社會組織支持，利益訴求渠道不暢。由于中國社會組織發(fā)展的不規(guī)范和滯后，不能有效地提供新生代農(nóng)民工城市社會生存和發(fā)展的必要的社會幫扶和救助。同時不法分子又乘機(jī)鉆空子，給新生代農(nóng)民工造成利益的侵害。要讓新生代農(nóng)民工真正融入城市社會必要的社會組織支持顯得更為重要。一方面，新生代農(nóng)民工是自愿進(jìn)入城市社會的，對城市充滿向往。另一方面，社會組織的支持對于缺乏社會資本的他們是非常重要的，適當(dāng)?shù)纳鐣M織支持能夠增進(jìn)新生代農(nóng)民工適應(yīng)社會能力和利益訴求的實現(xiàn)。

3.社會地位得不到認(rèn)同，受到城市居民的排斥。新生代農(nóng)民工的城市適應(yīng)過程實質(zhì)是社會化過程的繼續(xù)，是同質(zhì)化因素不斷被解構(gòu)，異質(zhì)性因素不斷增長的過程，是新生代農(nóng)民工現(xiàn)代性不斷呈現(xiàn)的過程。新生代農(nóng)民工以地緣、姻緣、血緣為基礎(chǔ)的語言、習(xí)俗、宗教信仰的紐帶被割斷，原有的社會結(jié)構(gòu)受到極大的沖擊，情感化交往被代之以中立化契約。新生代農(nóng)民工懷著美好夢想來到城市，然而城市社區(qū)、城市居民的漠視、歧視和隔閡又讓他們退居城鄉(xiāng)結(jié)合部，形成低層次的社會交往圈子，高度的同質(zhì)性和社會網(wǎng)絡(luò)的低層次性，致使新生代農(nóng)民工長期未能產(chǎn)生與城市居民交往的機(jī)會。

（四）自身素質(zhì)的問題

1.文化職業(yè)素質(zhì)有待提高。農(nóng)民工綜合素質(zhì)與農(nóng)民工的收入具有直接聯(lián)系。從勞動力市場的需求而言，最需要的是受過專門職業(yè)教育、具有一定專業(yè)技能的中專、職高和技校水平的勞動力。從農(nóng)民工自身而言，其本身也具有不斷提升物質(zhì)文化的內(nèi)在需要。在知識和技能逐漸代替簡單體力勞動作為勞動力市場選擇標(biāo)準(zhǔn)的背景下，教育、職業(yè)技能、綜合素質(zhì)才是農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)的根本條件。

2.社會心理相對消極。中國特有的制度性安排及其運作慣性，使早已改變了生活場所和職業(yè)的農(nóng)民仍然游離于城市體制之外，處于非城非鄉(xiāng)、進(jìn)退失據(jù)的尷尬境地。在這種狀況下，不可避免地會引發(fā)農(nóng)民工的特殊的消極社會心理，進(jìn)而誘發(fā)一系列消極失范行為。如過客心態(tài)，對城市的冷漠和疏離感、封閉與拒絕心理等。強(qiáng)烈的被排斥感加劇了新生代農(nóng)民工在城市生活中的焦慮心理，促使他們更加自卑和敏感，甚至產(chǎn)生了強(qiáng)烈的被剝奪感以及仇視社會的心態(tài)。這種心理狀況如果不能正確、及時地加以引導(dǎo)，勢必將這些新生代農(nóng)民工置于社會正常秩序與制度之外，給社會穩(wěn)定帶來隱患。

3.思想道德素質(zhì)有待提升。新生代農(nóng)民工在繁重的工作之余卻缺乏適應(yīng)他們需要的精神世界。獨身在外的男女青年，離開了親人朋友，在一個陌生的環(huán)境中，自我控制能力和道德規(guī)范的約束力都在下降，最容易在放縱的狀態(tài)中迷失自己。在城市二元結(jié)構(gòu)框架里生存的許多新生代農(nóng)民工，已經(jīng)不同程度地失去了本該擁有的樸實、正直、誠實等優(yōu)點，代之而來的是自私、物化、放縱等不良道德取向。新生代農(nóng)民工作為新時代的城市建設(shè)者，作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要成員，需要提高自身的思想道德素質(zhì)。因此，要充分認(rèn)識解決新生代農(nóng)民工問題的重要性和必要性，增強(qiáng)解決新生代農(nóng)民工問題的緊迫感和責(zé)任感。同時，又要看到解決新生代農(nóng)民工問題的復(fù)雜性、艱巨性和長期性。新生代農(nóng)民工問題，是在改革發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的，必須用進(jìn)一步深化改革、加快發(fā)展的辦法來解決，必須從政治和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的高度統(tǒng)籌解決，必須積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、有針對性地逐步解決。

二、新生代農(nóng)民工市民化的路徑選擇和政策扶持

（一）觀念變革和制度創(chuàng)新

新生代農(nóng)民工融入城市的最大障礙是城鄉(xiāng)分割的舊體制以及傳統(tǒng)觀念的束縛。根據(jù)傳統(tǒng)的觀念和制度安排，農(nóng)民只能在農(nóng)村中從事生產(chǎn)和生活，永遠(yuǎn)保持“農(nóng)村人”的身份，允許農(nóng)民到城市里來打工似乎成了一種“優(yōu)待”。在這樣的思維模式和制度安排下，農(nóng)民工作為一個公民和勞動者的正當(dāng)權(quán)益經(jīng)常受到侵犯，即使是有一定學(xué)識水準(zhǔn)和勞動技能的新生代農(nóng)民工，即使他們生長在城市，為城市的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了實際的貢獻(xiàn)，但是由于身份的限制，他們永遠(yuǎn)只能處在城市的“邊緣”。并且這種身份的隔閡還將一代代傳下去。因此，解決新生代農(nóng)民工融入城市的關(guān)鍵是徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元體制，徹底消除農(nóng)民的身份障礙，保障和落實憲法賦予他們作為一個公民的正當(dāng)權(quán)益。

（二）加快戶籍制度改革，打破身份限制

雖說目前中國的戶籍制度已經(jīng)有所松動，但這種松動是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有徹底改革戶籍制度等一系列歧視性制度安排，才能將農(nóng)民工從土地的羈絆中解脫出來，讓新生代農(nóng)民工享有與城里人同樣的國民待遇即平等的政治民主權(quán)利，真正擁有當(dāng)家作主的政治地位。近年來，深圳、青島等沿海城市在戶籍制度改革方面作了許多有益的探索，取得了很好的效果。在戶籍制度改革的具體政策上要引入競爭機(jī)制和激勵機(jī)制?？梢钥紤]放開中小城市戶口，對大城市實行戶口準(zhǔn)入制度，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)即可辦理入戶手續(xù)，建立統(tǒng)一、開放的人口管理機(jī)制。

（三）加快推進(jìn)配套改革，完善社會保障服務(wù)

加大推進(jìn)新生代農(nóng)民工參加醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險的工作力度，完善城市社會保障體系。完善農(nóng)民工醫(yī)療保險制度。逐步將與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，其他農(nóng)民工根據(jù)實際情況，納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。通過制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)實施細(xì)則和建立新農(nóng)合跨區(qū)域結(jié)算體系，做好農(nóng)民工基本醫(yī)療保險關(guān)系接續(xù)、異地就醫(yī)和費用結(jié)算服務(wù)等工作，實現(xiàn)農(nóng)民工醫(yī)療保險“兩地通”，并促進(jìn)最終實現(xiàn)“全國一卡通”。盡快完善新生代農(nóng)民工工傷保險制度，推動《工傷保險條例》的落實，使農(nóng)民工依法享有工傷保險待遇，尤其是完善工傷保險糾紛的調(diào)解機(jī)制。針對新生代農(nóng)民工相對較集中行業(yè)特征，實施“平安計劃”，為新生代農(nóng)民工創(chuàng)造平安環(huán)境。完善新生代農(nóng)民工失業(yè)保險和社會救助制度，逐步提高農(nóng)民工失業(yè)保險和社會救助的覆蓋率。對符合享受失業(yè)保險待遇條件的，按規(guī)定及時支付一次性生活補(bǔ)助金。有步驟地推進(jìn)農(nóng)民工的社會救助，逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)基本生活救助范圍，通過完善最低生活保障制度為他們提供必要的社會最低生活保障，以維持基本生活條件。

（四）解決住房問題，實現(xiàn)安居樂業(yè)

積極解決新生代農(nóng)民工進(jìn)城安居樂業(yè)問題。把農(nóng)民工納入國家住房保障政策體系，是農(nóng)民工市民化的又一項關(guān)鍵舉措。把在城市穩(wěn)定就業(yè)、居住若干年以上的農(nóng)民工，納入政府廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房政策享受范圍。第一，出臺針對農(nóng)民工公寓建設(shè)的特殊扶持政策。鼓勵社區(qū)街道、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)建設(shè)適合農(nóng)民工租賃的社會化公寓，培育小戶型房屋租賃市場。第二，經(jīng)過規(guī)劃，由集體經(jīng)濟(jì)組織在城鄉(xiāng)結(jié)合部利用閑置建設(shè)用地建立農(nóng)民工公寓。第三，嘗試建立農(nóng)民工住房公積金制度。住房公積金制度應(yīng)當(dāng)面向所有農(nóng)民工，有條件的農(nóng)民工可以申請住房公積金貸款，并且可以支付房租。第四，完善農(nóng)民工住房配套扶持政策。把農(nóng)民工住房納入城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工住房位置、基礎(chǔ)設(shè)施能力，避免出現(xiàn)農(nóng)民工居住區(qū)大規(guī)模集中的情況。第五，出臺農(nóng)民工房貸政策，對新生代農(nóng)民工實行低息或無息房貸，鼓勵有條件的新生代農(nóng)民工自己買房。

（五）整合教育資源，加強(qiáng)教育培訓(xùn)

加大政策支持力度，鼓勵民職教育發(fā)展。逐步實現(xiàn)農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生免費接受教育，對農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生實行免費。各級政府設(shè)立民辦職業(yè)教育獎勵資金，選擇一批辦學(xué)基礎(chǔ)好、學(xué)生就業(yè)率高、社會信譽(yù)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮拿褶k職業(yè)院校給予重點扶持。非營利性民辦職業(yè)學(xué)校，享受舉辦社會公益事業(yè)的有關(guān)優(yōu)惠政策。健全長效投入機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。一方面，各級政府要加大對職業(yè)教育的支持力度，逐步增加公共財政對職業(yè)教育的投入。另一方面，拓展職業(yè)教育融資渠道，積極探索職業(yè)院校利用資本市場融資的辦法，各級政府要建立信用擔(dān)保平臺和貸款貼息制度。要重視面向農(nóng)村的職業(yè)教育，各級地方財政 要安排專項經(jīng)費，用于面向農(nóng)村的職業(yè)教育的基礎(chǔ)能力建設(shè)，提高廣大農(nóng)民的職業(yè)技能和轉(zhuǎn)移就業(yè)能力。

（六）擴(kuò)大政治參與機(jī)會，增強(qiáng)城市歸屬感

黨的十八大報告提出，中國特色社會主義事業(yè)是面向未來的事業(yè)，需要一代又一代有志青年繼續(xù)奮斗。對于農(nóng)民工的政治參與，黨和政府應(yīng)該出于社會公正的基本追求，多提供一些易于為廣大農(nóng)民工利用的有效的政治參與形式，如城市社區(qū)選舉、農(nóng)民工民意通道、農(nóng)民工工會等方式。同時采取適當(dāng)措施，提高他們受教育的程度，在新生代農(nóng)民工聚集的地方舉行普法宣傳，提高維權(quán)意識、法制意識、組織意識和參與意識。引導(dǎo)新生代農(nóng)民工擴(kuò)大自己的交際圈，加強(qiáng)與城市居民的溝通，增強(qiáng)他們的城市認(rèn)同感和歸屬感，加快融入城市政治生活的步伐。十二屆全國人大代表的選舉實現(xiàn)了“兩升一降”的目標(biāo)。來自一線的工人、農(nóng)民代表401名，占代表總數(shù)的13.42%，比十一屆提高了5.18個百分點，其中農(nóng)民工代表數(shù)量大幅增加?！案袆又袊钡摹白蠲老茨_妹”劉麗成為安徽省首位農(nóng)民工全國人大代表。劉麗說她關(guān)注的話題有兩方面，一方面是慈善和公益事業(yè)，另一方面則是農(nóng)民工的權(quán)益。

（七）加快土地經(jīng)營改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

新生代農(nóng)民工市民化必然涉及到進(jìn)城農(nóng)民工對家鄉(xiāng)農(nóng)村土地及房產(chǎn)的處置等現(xiàn)實問題。在目前土地制度下，由于農(nóng)民對于土地只擁有使用權(quán)而無所有權(quán)和處置權(quán)，農(nóng)民工要想真正實現(xiàn)向城市的永久性遷移，就必須無償放棄在農(nóng)村承包的土地和擁有的房產(chǎn)，這顯然不符合進(jìn)城農(nóng)民的利益，直接減少了本來可以通過土地有償轉(zhuǎn)移而獲得的進(jìn)城起點資本，同時也制約著農(nóng)村土地的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，影響著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。因此，要加快農(nóng)村土地管理改革，一方面要保障外出農(nóng)民工的土地承包經(jīng)營權(quán)，另一方面要多種形式做好農(nóng)民工土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，保護(hù)他們的合法權(quán)益。在過渡階段，可以實行委托代耕、股份合作的方式，讓農(nóng)民工取得外出務(wù)工和土地承包的雙重收益。保證農(nóng)民工進(jìn)退有路，降低其打工成本，降低社會穩(wěn)定的風(fēng)險。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]