規(guī)范環(huán)境保護行政處罰自由裁量權(quán)探討

摘 要：凡是有行政的地方，就有行政裁量權(quán)。凡是有行政裁量權(quán)的地方，就存在著濫用裁量權(quán)的風(fēng)險和實際可能性。至于哪些領(lǐng)域的行政裁量權(quán)暴露的問題更多一些，這需要做實證調(diào)查研究，要用數(shù)據(jù)說話。就我個人的感覺而言，目前行政執(zhí)法量比較大的部門和領(lǐng)域，問題會比較集中且激烈一些，如城管、治安、工商、食品衛(wèi)生、交通、質(zhì)監(jiān)、環(huán)境等。所以本論文通過探討行政處罰與行政處罰自由裁量權(quán)行使現(xiàn)狀以及問題，結(jié)合某區(qū)環(huán)保局實際情況對行政處罰中的自由裁量權(quán)的使用進行規(guī)范和要求。

關(guān)鍵詞：行政處罰裁量權(quán) 行政處罰自由裁量權(quán) 自由裁量權(quán)

中圖分類號：X321文獻標識碼：A文章編號：1674-098X（2013）05（a）-0145-02

自由裁量權(quán)顧名思義就是國家行政機關(guān)在法律、法規(guī)的原則范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)力。這些自由裁量權(quán)是從法學(xué)意義上說的，而不是從政治學(xué)意義上說的。是國家機構(gòu)及執(zhí)法人員在行使執(zhí)法活動中客觀存在，由國家法律授予的職權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行行政法律、法規(guī)的規(guī)定，可以將自由裁量權(quán)歸納為以下幾種：（1）在行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)。（2）選擇行為方式的自由裁量權(quán)。（3）做出具體行政行為時限的自由裁量權(quán)。（4）對事實性質(zhì)認定的自由裁量權(quán)。（5）對情節(jié)輕重認定的自由裁量權(quán)。（6）決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)：即對具體執(zhí)行力的行政決定，法律、法規(guī)大都規(guī)定由行政機關(guān)決定是否執(zhí)行。

行政處罰自由裁量權(quán)的執(zhí)行與國外相比相對比較混亂，行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員執(zhí)法過程中存在著對法律條文的理解錯誤、處理程序缺失或跳過、認定事實存在遺漏、適用法律選擇錯誤等原因，更甚者是濫用行政處罰自由裁量權(quán)、規(guī)避法律，或者是行政處罰的結(jié)果明顯有失公正[1]。授予行政處罰自由裁量權(quán)的法律、法規(guī)不科學(xué)完善。行政程序立法上的滯后和更新速度慢導(dǎo)致行政執(zhí)法體制上的缺陷。行政處罰自由裁量權(quán)的各種監(jiān)督機制不完善、不健全。行政自由裁量權(quán)的本身屬性和現(xiàn)階段執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜性、多變性創(chuàng)造了自由裁量權(quán)濫用的環(huán)境。行政執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊影響了行政處罰自由裁量權(quán)的合理使用。行政合理性原則源于行政自由裁量權(quán)的產(chǎn)生，又基于對該權(quán)力的控制建立。行政行為的合理性問題只發(fā)生在行政自由裁量權(quán)行為中。執(zhí)法實踐中行政處罰的合理性顯然已經(jīng)超過合法性的難度，這主要是行政合理性的模糊性決定。在行政處罰過程中，行政主體使用自由裁量權(quán)除了應(yīng)遵守《行政處罰法》規(guī)定的法定原則外，還應(yīng)該注重行政處罰的合理性[2]。行政處罰中的合理性是指行政處罰的主體作出的行政處罰不能違背法理。 “情理”和“法理”不同，法理是法律本身的意志，這就要求執(zhí)法過程中要不偏不倚，公正不阿，不能摻雜個人情感。行政處罰自由裁量權(quán)的使用是否在處罰方式、處罰幅度上顯失公正。要求一視同仁。對于彈性法律用語是否任意作擴大或縮小解釋。法律、法規(guī)的解釋應(yīng)當(dāng)依據(jù)科學(xué)的解釋方法[3]。

我國已經(jīng)從程序法和實體法上通過立法的方式限制行政自由裁量權(quán)的擴大，其演變的獨特歷史要求了自由裁量權(quán)的范圍必須趨向縮小。國家立法機關(guān)務(wù)必在認可行政自由裁量權(quán)的前提下盡力減少授予范圍，避免絕對自由裁量權(quán)死灰復(fù)燃，使“收權(quán)”前功盡棄。再者，中國社會的整體法律水平發(fā)展?fàn)顩r決定了自由裁量權(quán)的授予范圍要盡量縮小，其擴大必須與其社會發(fā)展完善的程度相適應(yīng)。

由于實際情況的多變性和不定性造成法律難以從實體內(nèi)容上規(guī)范自由裁量權(quán)，只是從原則上做出要求。造成注重實體操作，輕視程序的案件屢屢出現(xiàn)，本是公正合法的行政行為，卻被當(dāng)事人認為違反程序而訴諸法律，要求司法救助。此方面發(fā)達國家已有共識，程序的公正是規(guī)范是自由裁量權(quán)實體明確規(guī)范的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)打好了才能保證實體之墻的穩(wěn)固。規(guī)范行政處罰程序，防止行政處罰主體走程序的隨意性，義程序的公正規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的公平。

行政管理方式有行政復(fù)議、行政告知、行政聽證、行政監(jiān)察與稽查等制度。行政復(fù)議是當(dāng)行政相對人對行政主體的行政行為不滿，認定其侵犯自身權(quán)益，依法向行政復(fù)議機關(guān)提請復(fù)查的申請行為。聽證目的是保證行政執(zhí)法程序的公開、公平、合理。廣泛收集各方意見令行政決定建立于合法適當(dāng)?shù)娜罕娀A(chǔ)上。保證行政相對人合法權(quán)益，避免給當(dāng)事人造成不利影響。行政告知制度是重要的行政程序制度，要求行政主體在做出行政處罰決定前務(wù)必告知行政相對人處罰內(nèi)容，包括處罰行為的時間、地點、過程、事實和法律依據(jù)[4]。行政監(jiān)察與糾察是國家授予有監(jiān)察稽查權(quán)限部門按照法律規(guī)定，對行政機關(guān)行為和行政執(zhí)法人員的職務(wù)行為進行監(jiān)督和糾察的法制監(jiān)督手段。

結(jié)合實際某區(qū)環(huán)保局行政自由裁量權(quán)進行了積極實踐，該區(qū)環(huán)保局認為：

（1）自由裁量權(quán)有存在的必要性：由于違法行為的情形千變?nèi)f化，在行政執(zhí)法中，自由裁量權(quán)的存在是必要的，其原因如下：

①適當(dāng)?shù)男姓杂刹昧繖?quán)，可以彌補法制不足。立法時，無法預(yù)見將來社會可能發(fā)生的一切，法律規(guī)則不可能把所有的問題都包羅其中；法律規(guī)則的普遍適用和個別公平不完全吻合，面對復(fù)雜多變的因素，難免出現(xiàn)不能預(yù)料的問題；法律具有穩(wěn)定性， 不可以朝令夕改。這必然要求行政機關(guān)具有一定的自由裁量權(quán)，以適應(yīng)“穩(wěn)定性”的要求。

②適當(dāng)?shù)男姓杂刹昧繖?quán)，可以應(yīng)對復(fù)雜多變的環(huán)境違法行為。地區(qū)之間的差異很大，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，在罰款金額問題上，不宜搞一刀切。不同的被處罰人之間存在的差異很大，同是環(huán)境違法行為，存在行業(yè)類別、投資額、危害程度和結(jié)果、是否有污染防治設(shè)施、是否達標排放、是否明知故犯、是否累犯等差異，比如同樣是違反《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的行為，投資幾千元建設(shè)一個餐飲項目，與投資上億元建設(shè)一個電鍍項目相比，其污染程度和后果、社會影響完全不同，對他們做出同樣的罰款金額，將帶來執(zhí)法不公的問題，在實際工作中很難操作。這必然要求行政機關(guān)具有一定的自由裁量權(quán)，以適應(yīng)“多變性”的需要。

（2）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的措施：《中華人民共和國大氣污染防治法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等環(huán)境保護有關(guān)法律、法規(guī)對環(huán)保違法行為的處罰金額作為原則性的規(guī)定，如《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定，違反本條例規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款，由于案件的情況千變?nèi)f化，在適用法律時，罰款金額的計算較難把握。過大的自由裁量權(quán)容易為執(zhí)法創(chuàng)造了較大權(quán)力的尋租空間，必須加以規(guī)范，防止被濫用，確保自由裁量權(quán)在一個合理的范圍內(nèi)被運用。

為規(guī)范環(huán)境保護行政處罰自由裁量權(quán)，統(tǒng)一罰款標準，某區(qū)環(huán)保局結(jié)合規(guī)范化建設(shè)，在法律、法規(guī)規(guī)定的處罰金額范圍內(nèi)，制定了《XX區(qū)環(huán)保局環(huán)境保護行政處罰罰款實施細則》（試行），對行政處罰自由裁量權(quán)實施量化管理，包括《環(huán)境保護行政處罰告知書罰款金額的計算標準》（如表1所示）、《當(dāng)事人收到<告知書>后積極整改的減輕情節(jié)計算標準》（如表2所示）。對具體案件的罰款數(shù)額計算形式如下：根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平，暫定基準罰款金額為3萬元，并結(jié)合行業(yè)類別、投資額、污染程度、污染擾民程度、污染防治、辦理環(huán)境影響評價審批和竣工環(huán)保驗收手續(xù)情況、達標排放情況、重復(fù)違法情況等八大調(diào)整系數(shù)進行調(diào)整，八大調(diào)整系數(shù)與基準罰款金額相乘即得該案的罰款金額。

為促進企業(yè)主動改正違法行為，對當(dāng)事人收到《行政處罰告知書》后積極措施整改的，如采取立即停止排污、主動補辦手續(xù)等補救措施可以減少處罰金額，減輕的金額與整改和補救措施的程度掛鉤[5]。某區(qū)環(huán)保局在采取了相應(yīng)措施后取得顯著成效：

①過罰相當(dāng)，處罰公正合理。在行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)時，遵循公正原則，以事實為依據(jù)，與環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)，綜合、全面地考慮以下情節(jié)：環(huán)境違法行為的具體方法或者手段、環(huán)境違法行為危害的具體對象、環(huán)境違法行為造成的生態(tài)環(huán)境破壞程度和社會影響、對環(huán)境違法行為的改正態(tài)度及改正采用措施及其治理效果、環(huán)境違法行為責(zé)任人是初犯還是再犯、環(huán)境違法行為人的主觀過錯程度等

②罰教結(jié)合，提高執(zhí)法效果。環(huán)境保護行政處罰，處罰本身并不是目的，更重要的是及時制止和糾正環(huán)境違法行為。在實施環(huán)境行政處罰時，該區(qū)環(huán)保局首先責(zé)令違法行為人立即改正或者限期改正，堅持處罰與教育相結(jié)合的原則，教育公民、法人或者其他組織自覺遵守環(huán)保法律法規(guī)。如某公司因違反《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》受到某區(qū)環(huán)保局的立案查處，在向該公司送達《行政處罰聽證告知書》時，該公司負責(zé)人對環(huán)境保護工作認識不足，產(chǎn)生抵觸情緒，認為環(huán)保局每次到該公司檢查的人都不同，是在有意刁難企業(yè)，影響其經(jīng)營。執(zhí)法人員都耐心地向該公司負責(zé)人解釋了有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定以及區(qū)環(huán)保局實施的“查、處分開”規(guī)范化管理制度，告知其依法享有陳述和申辯權(quán)。聽證會上，該公司的經(jīng)理、書記到會并在陳述中承認其違法事實，對送達告知時的態(tài)度粗暴表示歉意，表示已對存在的環(huán)境污染問題作了整改，如停止燒烤、投資2萬元進行油煙治理、委托環(huán)評單位編制項目環(huán)境影響評價報告等，還自我分析了違法原因。該公司負責(zé)人還認為，這件事對他們的影響很大，大大提高了他們的環(huán)保意識，公司上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)到廣州公司調(diào)研時，公司專門匯報了本案情況，該領(lǐng)導(dǎo)指示，今后，凡是新辦餐飲項目，都必須事先辦理環(huán)保手續(xù)，還要求各地所屬公司都要照此執(zhí)行。某區(qū)環(huán)保局文明執(zhí)法，動之以情，曉之以理，行政相對人的態(tài)度從抵觸到認識到其錯誤，進而積極整改，執(zhí)法效果明顯。

②量罰一致，統(tǒng)一裁量尺度?！董h(huán)境保護行政處罰罰款實施細則》的制定和實施，形成了統(tǒng)一的行政處罰案件罰款參照標準，使同一情節(jié)相當(dāng)?shù)耐惏讣姓幜P的種類和幅度基本一致，保證了行政處罰的公平與公正，在當(dāng)事人詢問罰款是如何確定時，執(zhí)法人員根據(jù)罰款實施細則向當(dāng)事人逐項說明，真正做到有章可循，當(dāng)事人口服心服。

④輕重分明，做到處罰恰當(dāng)?！董h(huán)境保護行政處罰罰款實施細則》對執(zhí)法人員把握從輕處罰和從重處罰的“度”上有非常好的指導(dǎo)作用。一方面，對《行政處罰告知書》下發(fā)后，企業(yè)主動改正或者及時中止環(huán)境違法行為、主動消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，可以減少罰款金額，因此促進了企業(yè)加快改正違法行為，如某倉儲公司，在收到《告知書》后，為爭取減輕處罰，立即行動，主動停止違法行為并將場地恢復(fù)原狀，突出顯示了罰款不是目的，防治污染才是目的的宗旨。另一方面，對主觀惡意的環(huán)境違法行為，從重處罰，如“私設(shè)暗管”偷排，建設(shè)項目“未批先建”、“批小建大”，“未批即建成投產(chǎn)”，群眾反映強烈和嚴重危害人體健康以及造成其他嚴重后果，屢罰屢犯、環(huán)境違法行為人被處罰后再次實施環(huán)境違法行為等，從重處罰。

在經(jīng)過對環(huán)境保護行政處罰與環(huán)境保護自由裁量權(quán)的探討，我得出以下結(jié)論：

國家公務(wù)人員在行使環(huán)境保護自由裁量權(quán)時必須嚴格遵守環(huán)境保護行政處罰法的基本原則，在法定時效內(nèi)以糾正違法行為，教育違法當(dāng)事人為目的，公開、公正的進行環(huán)境保護行政處罰。在處罰中不得有個人感情，實施過程中嚴格遵守環(huán)境保護行政處罰的基本制度，依法辦事，堅決做到四個不：不能違背法律精神原則與立法目的。不能出于不正當(dāng)?shù)膭訖C。在處罰方式，處罰幅度上不能有失公正。要求對同種情況，同等對待，不同情況，依法對待，不得歧視。環(huán)境保護行政處罰自由裁量權(quán)的使用在對彈性的法律用語不得任意作擴大或縮小解釋。法律、法規(guī)的解釋應(yīng)依據(jù)專業(yè)的法學(xué)解釋方法。

最后對規(guī)范行使環(huán)境保護行政自由裁量權(quán)的規(guī)范提出以下對策：（1）健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系。監(jiān)督主體不僅有黨、國家機關(guān)（包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)），還有企業(yè)事業(yè)單位、社會團體、基層群眾組織和公民，根據(jù)實際情況完善法定監(jiān)督方式，對民主監(jiān)督，媒體監(jiān)督等其他監(jiān)督方式立法規(guī)范，保證監(jiān)督的成效性。另外以賞善罰惡的態(tài)度嘉獎和保護表現(xiàn)突出的監(jiān)督人員，嚴懲濫用職權(quán)的行政人員。（2）在立法的根本上盡量避免“彈性執(zhí)法”，對行政執(zhí)法程序的規(guī)范化，縮小自由裁量權(quán)行使范圍。明確規(guī)定涉及公民私人合法權(quán)益的條款時應(yīng)該盡量避免自由裁量權(quán)的使用。（3）要強調(diào)行政機關(guān)說明、作出具體行政行為的理由。在行政訴訟中，對濫用職權(quán)的證明，原告負有舉證責(zé)任，但由于這種舉證比較困難，借鑒國外的某些做法，應(yīng)當(dāng)強調(diào)行政機關(guān)說明、作出具體行政行為的理由，以便確定其行政目的是否符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)力的目的。對說不出理由、理由闡述不充分或者不符合立法本意的，應(yīng)認定為濫用職權(quán)[6]。（4）提升執(zhí)法水平，加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。一方面從行政法律進修課程和心理素質(zhì)教育課程對行政執(zhí)法人員進行培訓(xùn)。提高執(zhí)法人員個人素質(zhì)，達到提高整體隊伍的文化素質(zhì)水平的目的。另一方面考慮加入心理品格審查制度對行政執(zhí)法人員進行篩選，優(yōu)勝劣汰，務(wù)求執(zhí)法隊伍更加廉潔和更有辦事效率。

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