行政行為一般理論比較研究

摘 要：對行政行為的準確界定和分類是行政法學研究的起點，關系到行政訴訟受案范圍的規(guī)定和行政行為效力的研究，通過對國內(nèi)外行政行為概念和分類的考察，明確行政行為的概念、分類、效力等一般理論。

關鍵詞：行政行為；法律要素；法律效力

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）22-0191-02

一、行政行為的概念

（一）域外有關行政行為概念之界定

一般來說，行政行為是大陸法系首先使用的一個學理概念。行政行為概念因大陸法系行政訴訟制度的需要而衍生。相形之下，英美法系國家由于不存在獨立的行政法律體系，因而其行政法著述中鮮有行政行為概念的討論。大陸法系的代表國家法國、德國、日本行政法學者分別概括了行政行為的語義并對其做了多角度的界定。在大陸法系國家，自德國行政法學鼻祖奧圖·梅耶爾于1895年以行政機關各種活動中最具典型意義的警察和稅務行政活動為基本素材，提煉出“處理具體行政事務”這一具有普遍性的特征，并與法院的司法判決進行了類比后，抽象出“主權(quán)者的權(quán)力作用”、強制性和單方面性等共同性質(zhì)，然后概括出“行政行為”以來，行政行為一直是行政法學和行政法的核心。

在法國，行政行為是學術上使用的名詞，主要用于說明行政機關進行活動的法律手段。在當代法國，對行政行為存在著三種不同的識別標準，即行為機關標準、行為性質(zhì)標準和行為作用標準。行為機關標準是從形式意義上進行的識別，只有行政機關所采取的行為才屬于行政行為，立法和司法機關的行為不屬于行政行為。行為性質(zhì)標準是從實質(zhì)意義上進行的識別，認為行政行為是適用普遍性的規(guī)則于具體事件的行為，而立法行為和司法行為是制定規(guī)則和適用規(guī)則處理糾紛的行為。行為作用標準是從功能意義上進行的識別，認為行政行為是行政主體執(zhí)行公務時，所采取的能夠產(chǎn)生行政法效果的法律行為[1] 。其中，作用標準是通說。

自1826年起，德國學者從法國引進了行政行為的概念。根據(jù)德國行政法開山鼻祖奧·托麥耶的理解，行政行為是指行政機關關于個別事件中，規(guī)律何者為法，而對人民所為具有公權(quán)力之宣示。奧·托麥耶對于行政行為的界定過于籠統(tǒng)，導致之后諸多學者從不同角度去詮釋行政行為，對行政行為概念的認識難以做到統(tǒng)一，對此，德國的理論界和實務界經(jīng)過長達半個世紀的探索研究，終于在1976年通過的《聯(lián)邦德國行政程序法》中對行政行為做了明確的界定：行政行為是指行政機關為規(guī)范公法領域的個別情況采取的具有直接對外效力的處分、決定或其他官方措施[2] 。來自于德國立法機關的這一官方定義，取得了越來越多的認可。

日本近代行政法受德國法影響較大，德國行政法的一些理念和制度被日本所移植，但對源自于德國的行政的概念，日本學者也是各抒己見。如田中二郎認為立法行為、公法契約、合同行為等都不屬于行政行為，他認為所謂的行政行為要從最狹義的角度去理解，即行政機關就具體事項所為公法上單方行為。鹽野宏教授認為，行政行為是在行政主體和私人之間的權(quán)利、義務關系變動時所運用的、包括契約在內(nèi)的行政性精神作用，它有各種各樣的形態(tài)，即行政行為是指在行政活動之中，在具體場合有直接法律效果的行政的權(quán)力性行為。

（二）中國學者對行政行為概念之觀點

在中國行政法學理上，通說認為，行政行為是指“行政主體在實施行政管理活動、行使職權(quán)過程中做出的具有法律意義的行為”。中國學者關于行政行為的定義主要有以下幾種觀點：第一種觀點認為，行政行為是指一切與國家行政管理有關的行為，包括行政主體的行為，也包括行政相對方的行為，還包括行政訴訟中的行為等。第二種觀點認為，行政行為是指行政機關所做的一切行為，意在從機關角度來區(qū)分行政行為不同于其他國家機關的行為。第三種觀點認為，行政行為是指行政機關進行行政管理活動的總稱。第四種觀點認為，行政行為是指行政機關在行政管理活動中所做的具有法律意義的行為。第五種觀點認為，行政行為是指行政機關針對特定人或事件所采取的具體行政措施的行為，即實際上的具體行政行為。

筆者認為，對行政行為概念的界定，主要考慮主體、職能、法律要素三個方面，首先在主體要素方面，行政行為必須是國家各級行政主體所作出行為，立法機關、司法機關作出的不屬于行政行為；其次在職能要素方面，行政行為是行政主體行使行政職權(quán)、管理國家社會事務的行為；其次在法律要素方面，行政行為是行政主體依法行使職權(quán)并能產(chǎn)生法律后果的行為。

二、行政行為的基本分類

由于法律要求不同，行政機關行使權(quán)力的方式也不同，因此很難對行政行為做出一個合理的分類。下面簡單介紹一下英國、德國、日本和中國大陸對行政行為的分類。

在英國，根據(jù)英國行政法學者N·霍克的概括，把行政行為分為六類：（1）行政機關主動采取行動；（2）頒發(fā)許可證；（3）財政控制；（4）契約控制；（5）刑事控制；（6）紀律控制。

德國行政行為包括形態(tài)各異的執(zhí)法措施，主要有以下幾種分類：（1）命令性、形成性和確認性的行政行為；（2）受益行政行為和負擔行政行為；（3）控制許可和特別許可；（4）對物的行政行為；（5）許諾、保證、答復、臨時決定、部分許可、臨時行政行為、預備性行政行為。

日本對行政行為的分類大致有以下四種：（1）依行為效果的分類，可以分為受益處分和侵害處分；（2）依行為內(nèi)容來分，可以分為命令性行為和形成性行為；（3）依行為效果意思來分，分為法律行為的行政行為和準法律行為的行政行為；（4）依功能來分，可以分為命令性行為、形成性行為和確定性行為。

在中國，通說認為按行政行為的對象是否特定為標準，分為抽象行政行為和具體行政行為；按行政行為受法律規(guī)范拘束的程度為標準，分為羈束行政行為和自由裁量行政行為；按行政行為有無法定形式要求為標準，分為要式行政行為與非要式行政行為；按行政行為啟動是否需要行政相對人先行申請為標準，分為依職權(quán)行政行為與應請求行政行為。同時，也有學者在此基礎上將行政行為做了其他的分類，如姜明安教授又把行政行為分為受益行政行為和不利行政行為、獨立行政行為和需補充行政行為。方世榮教授又把行政行為分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為、單方行政行為和雙方行政行為、平時行政行為和緊急行政行為等。此外，有的學者借鑒德國和日本有關行政行為的分類，把行政行為分為受益性行政行為和負擔性行政行為；命令性行為、形成性行為與確認性行為。

三、行政行為的效力

在法國，行政處理的特權(quán)表現(xiàn)在兩個方面，即行政處理的效力先定特權(quán)和行政處理的強制執(zhí)行特權(quán)。德國行政行為效力方面有下面幾個特征：法律效果不受瑕疵影響；存續(xù)力；行政機關自己執(zhí)行。日本行政法學界認為行政行為有以下幾個方面：拘束力；公定力；執(zhí)行力；不可爭訴力；不可變更力。

中國通說認為行政行為有確定力、拘束力、執(zhí)行力和公定力。（1）行政行為的公定力。它是指行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，即被推定為合法而要求所有機關、組織或個人予以尊重的一種法律效力。也就是說，公定力是一種經(jīng)推定或假定的法律效力，行政行為除非明顯、重大違法，在經(jīng)立法程序由法定機關使之失效前，都應對其做合法的推定。（2）行政行為的確定力。該確定力是對行政法律關系雙方主體的一種法律效力，對于行政主體而言，其不得任意改變自己所做的行政行為，對于行政相對人而言，不得任意請求改變已生效的行政行為，前者是實質(zhì)上確定力，后者是形式確定力[3]。（3）行政行為的拘束力。指已經(jīng)生效的行政行為所具有的約束和限制行政主體和行政相對人行為的法律效力。（4）行政行為的執(zhí)行力。它是指已經(jīng)生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實現(xiàn)的法律效力。

此外，還有的學者認為，行政行為除了通說的四個方面的效力外，還具有存續(xù)力，它是指行政行為效力在時間上的持續(xù)性或行政行為效力在時間上的持續(xù)存在。

在研究行政行為效力的時候，必然會要探討行政行為的無效、可撤消、可變更等效力方面的問題。依通說和各國的法例、判例，行政行為成立時具有重大且明顯的違法情形時無效。在實行有限公定力模式的國家和地區(qū)，對無效行政行為并非必須由有關機關做出確認或宣告。但在實行完全公定力模式的國家，對無效行政行為仍需要有權(quán)機關的確認和宣告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和同行政訴訟法〉若干問題的解釋》第57條第2款規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決：（1）被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的；（2）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；（3）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的?！笨梢姡袊菍嵭型耆Φ膰?。從大陸法系國家和地區(qū)的行政法學理及立法來看，無效行政行為大多是因行政行為存在重大而且明顯的瑕疵而引起的。引起型號增行為無效的瑕疵大致有以下幾個方面：一是主體瑕疵；二是權(quán)限瑕疵；三是內(nèi)容瑕疵；四是形式瑕疵；五是程序瑕疵。

行政行為的撤消是指行政行為具有無效以外的其他的違法情形，由有權(quán)國家機關做出撤消決定而使其失去法律效力。主要包括合法要件缺損和不適當。行政行為的變更是指有權(quán)國家機關對具有違法內(nèi)容的行政行為中的可分離部分做出予以改變的決定，從而使行政行為的該部分內(nèi)容失去效力。行政行為的廢止是指本來具有合法要件的行政行為，因法律和政策的變化而不再適應新的社會情況，而由有權(quán)國家機關宣布廢除并不再發(fā)生法律效力。

行政行為的失效，是已經(jīng)生效的行政行為因某些主、客觀原因而不產(chǎn)生實質(zhì)效力或產(chǎn)生后歸于消滅。行政行為的失效可分為主觀失效和客觀失效，主觀失效包括：因撤消而失效、因廢止而失效、因變更而失效；客觀失效是因行政行為的終止而失效，主要包括：因內(nèi)容的實現(xiàn)而失效、因?qū)ο蟮牟淮嬖诙?、因所附條件的滿足或不存在而失效。

參考文獻：

[1] 孫鳳艷.政府行政行為規(guī)范化建設的法律思考[D].長春：長春理工大學，2009.

[2] 章志遠.行政行為概念之科學界定[J].浙江社會科學，2003，（1）.

[3] 馮舉.對行政監(jiān)督有錯必究原則的反思[J].鄭州大學學報：哲學社會科學版，2006，（5）.[責任編輯 王曉燕]