淺談國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問題及對(duì)策

摘 要：國(guó)庫(kù)集中支付作為構(gòu)建公共財(cái)政體制框架的一部分，已成為預(yù)算管理制度改革的重點(diǎn)，在合理利用人才資源，節(jié)約行政運(yùn)行成本方面起到積極有效的作用，提高了財(cái)政資金使用的透明度。闡述國(guó)庫(kù)集中支付的改革背景及改革所取得的成效，針對(duì)目前國(guó)庫(kù)集中支付模式存在的若干問題，提出深化改革的幾點(diǎn)建議，以期能為推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的順利實(shí)施出謀劃策。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)支付；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）22-0102-02

國(guó)庫(kù)集中支付制度又稱國(guó)庫(kù)單一賬戶，就是將所有的財(cái)政性資金全部集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶，所有的財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫(kù)，所有的財(cái)政資金不在任何賬戶上停留，不經(jīng)過中間環(huán)節(jié)，通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或收款人賬戶，實(shí)行財(cái)政直接監(jiān)督控制全過程的財(cái)政國(guó)庫(kù)支出管理制度。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的背景

改革開放以來，中國(guó)財(cái)稅體制雖然進(jìn)行了一系列的改革，但是財(cái)政性資金繳庫(kù)和撥付方式，還是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的建立和發(fā)展，這種傳統(tǒng)體制下的運(yùn)作方式，越來越不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展要求。各種弊端表現(xiàn)突出：重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財(cái)政資金運(yùn)作透明度不高；財(cái)政收支信息反饋遲緩，難以為預(yù)算編制、執(zhí)行和宏觀調(diào)控提供準(zhǔn)確的依據(jù)；對(duì)財(cái)政資金使用主要采取事后監(jiān)督方式，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控。因此，形勢(shì)的發(fā)展，迫切要求對(duì)現(xiàn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度進(jìn)行改革，從制度上、源頭上加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政管理。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革取得的成效

1.促進(jìn)了各預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理理念的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了財(cái)務(wù)管理水平。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，其管理職能的基本點(diǎn)就是建立在強(qiáng)化預(yù)算管理基礎(chǔ)上的，這就對(duì)各預(yù)算單位在預(yù)算編制和財(cái)務(wù)管理等方面提出了更高的要求，強(qiáng)化了預(yù)算編制的全面性、規(guī)范性和科學(xué)性。同時(shí)，為適應(yīng)改革的需求，加快財(cái)政管理信息化建設(shè)的步伐，將由過去的手工操作向電子信息化操作轉(zhuǎn)變，財(cái)務(wù)管理工作也更為細(xì)化，對(duì)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平也作出了更為明確的要求。

2.規(guī)范操作，減少了財(cái)政資金的流通環(huán)節(jié)，大大提高了資金使用效率。國(guó)庫(kù)單一賬戶體系建立后，要求各預(yù)算單位以前使用的各類財(cái)政性資金賬戶都相應(yīng)取消，并且明確一個(gè)單位只能開設(shè)一個(gè)零余額賬戶，單位資金將由財(cái)政部門直接撥付到各單位的賬戶上，解決了過去財(cái)政性資金層層撥付的問題。在資金支付管理方面，單位所有的財(cái)政資金不在任何賬戶上停留，通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或收款人賬戶，減少中間環(huán)節(jié)，從而提高資金使用效率。

3.建立了監(jiān)管機(jī)制，有效地提高財(cái)政資金運(yùn)行的透明度。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政管理部門依托國(guó)庫(kù)集中支付電子信息系統(tǒng)，全方位、全過程地監(jiān)控各預(yù)算單位每筆財(cái)政資金的流向和流量。對(duì)支付的每筆資金的項(xiàng)目、賬戶、金額等要素進(jìn)行跟蹤，一旦發(fā)現(xiàn)問題，立即展開調(diào)查，采取措施，起到了事前和事中監(jiān)督的作用，使財(cái)政資金運(yùn)行的透明度大大提高，有利于從源頭上控制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，確保各項(xiàng)財(cái)政資金安全、高效運(yùn)行。

4.有效利用資源，從而實(shí)現(xiàn)資源共享。國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)的建立，不僅省去了煩瑣的會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)，而且在節(jié)約行政運(yùn)行成本的同時(shí)，還能夠全面監(jiān)控財(cái)政資金流向，使各類財(cái)政性資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)安全、高效運(yùn)行。另外，國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)的建立又形成了一個(gè)嚴(yán)密、安全的國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)資料信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、代理銀行及各預(yù)算單位之間信息資源共享，為科學(xué)合理地調(diào)度資金創(chuàng)造了有利的條件，也為全面實(shí)現(xiàn)信息資源共享奠定了基礎(chǔ)。

三、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革工作存在的問題

1.直接支付比例偏小，授權(quán)支付超負(fù)額。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政性資金撥付的方式分成了財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種。財(cái)政直接支付是根據(jù)部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定的用款額度和資金用途，由預(yù)算單位提出用款申請(qǐng)，財(cái)政部門開具支付令，通過國(guó)庫(kù)單一賬戶，直接將資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或收款人賬戶。財(cái)政授權(quán)支付是財(cái)政部門授權(quán)給預(yù)算單位，由預(yù)算單位根據(jù)部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定的用款額度和資金用途，自行開具支付令，通過國(guó)庫(kù)單一賬戶，將資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或收款人賬戶。目前，鑒于改革需要一個(gè)磨合的過程，絕大部分財(cái)政資金是通過授權(quán)支付的方式支出的，只有工資支出、政府采購(gòu)支出和轉(zhuǎn)移支出實(shí)行了財(cái)政直接支付。兩者比例懸殊甚大，遠(yuǎn)沒有達(dá)到改革的要求。

2.國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)有待完善。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的順利實(shí)施需要一個(gè)強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的支撐，國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)的建立，盡管成功地實(shí)現(xiàn)了由過去的手工操作向電子信息化操作轉(zhuǎn)變，為信息資源共享創(chuàng)造了有利的條件，但隨著改革的逐步深入，系統(tǒng)在運(yùn)行過程中還是逐步暴露出許多不夠完善的方面。比如一是該系統(tǒng)還沒有很好地解決部門預(yù)算編制和國(guó)庫(kù)集中支付的接口問題；二是不能很好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與預(yù)算單位及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)對(duì)接問題，從而影響預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、收入收繳、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告及分析等工作不能網(wǎng)絡(luò)化、一體化、動(dòng)態(tài)化的高效管理；三是因?yàn)樨?cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)、商業(yè)銀行之間橫向聯(lián)網(wǎng)速度緩慢，而影響部門間信息資源共享，導(dǎo)致信息不對(duì)稱等問題。正是由于信息化系統(tǒng)建設(shè)的滯后，直接影響財(cái)政支付的監(jiān)管工作，將對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革工作起到阻礙作用，所以完善國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)建設(shè)勢(shì)在必行。

3.銀行資金清算方面的不完善。隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的不斷深入，財(cái)政資金性質(zhì)也在逐步細(xì)化，這也就要求銀行方面必須提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐，才能保證財(cái)政資金及時(shí)、安全、有效的運(yùn)行。目前在實(shí)際操作過程中，代理銀行多，設(shè)置的清算賬戶也多，清算環(huán)節(jié)復(fù)雜，代理銀行代墊資金的有限性及受人民銀行清算時(shí)間的限制等問題，給預(yù)算單位帶來許多不便之處，由此導(dǎo)致資金支付速度緩慢，支付效率低下，直接影響著財(cái)政資金及時(shí)有效的運(yùn)作。

4.部分預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員各項(xiàng)素質(zhì)有待提高。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革作為財(cái)政改革的一項(xiàng)新舉措，自實(shí)施后，相當(dāng)部分預(yù)算單位普遍存在對(duì)制度理解不透徹，概念模糊的現(xiàn)象，有的甚至導(dǎo)致個(gè)別單位的人員產(chǎn)生抵觸情緒。由于對(duì)改革的政策制度理解不到位，思想上缺乏主觀能動(dòng)性，執(zhí)行過程中考慮問題不夠全面，容易出現(xiàn)差錯(cuò)，使制度不能順利地貫徹落實(shí)。另一方面，國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)的建立，對(duì)財(cái)務(wù)人員各項(xiàng)素質(zhì)有了更進(jìn)一步的要求，不僅要深刻領(lǐng)會(huì)制度精神，精通各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，還要熟練掌握計(jì)算機(jī)操作規(guī)程。但目前很多預(yù)算單位就面臨著財(cái)務(wù)人員大齡化、非專業(yè)化等問題，由此也將影響國(guó)庫(kù)集中支付制度改革向縱深發(fā)展。

四、完善國(guó)庫(kù)集中支付改革的對(duì)策

1.加大宣傳力度，完善相關(guān)的配套制度。國(guó)庫(kù)集中支付改革是財(cái)政改革的一項(xiàng)新生事物，是財(cái)政資金支出方式的根本性變革，需要得到社會(huì)各界的支持與配合。為了調(diào)動(dòng)各方參與改革的積極性，只有大力宣傳改革的指導(dǎo)思想和相關(guān)的政策制度，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)信心，從而減少改革的阻力。隨著改革的不斷推進(jìn)，將會(huì)面臨著更多新情況、新問題，這就要求相關(guān)部門要盡快制定出臺(tái)符合本地區(qū)發(fā)展實(shí)際的相應(yīng)政策法規(guī)，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)的改革配套制度，為國(guó)庫(kù)集中支付改革提供可靠的法律保障，使改革工作有法可依。

2.加快信息建設(shè)步伐，完善國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)，全面實(shí)現(xiàn)資源共享。要實(shí)行國(guó)庫(kù)集中，就必須建立起強(qiáng)有力的電子信息系統(tǒng)。因?yàn)閲?guó)庫(kù)集中支付是以銀行支付系統(tǒng)和財(cái)政信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的，沒有現(xiàn)代化的電子技術(shù)，是無法實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)內(nèi)部信息高速交換的。為促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革向縱深發(fā)展，需要進(jìn)一步完善現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)，及時(shí)解決系統(tǒng)運(yùn)行過程中遇到的問題，充分利用現(xiàn)代化電子信息技術(shù)，提高工作效率，為財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持，從而全面實(shí)現(xiàn)信息資源共享。

3.加大財(cái)政監(jiān)督力度，確保財(cái)政資金更加安全高效地運(yùn)行。隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的不斷深入，財(cái)政資金性質(zhì)也在逐步細(xì)化，信息透明度也隨之增加。為確保各預(yù)算單位的財(cái)政資金能夠安全高效地運(yùn)行，財(cái)政部門應(yīng)建立健全相關(guān)的內(nèi)、外部監(jiān)督制度，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，對(duì)資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)真正意義上的“實(shí)時(shí)”監(jiān)控，充分發(fā)揮各部門合力監(jiān)督的作用，確保財(cái)政資金安全、合理、高效的運(yùn)作。

4.大力推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算制度，深化國(guó)庫(kù)集中支付改革。公務(wù)卡結(jié)算制度是現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的重要組成部分，是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，其支付、還款和動(dòng)態(tài)監(jiān)控都離不開國(guó)庫(kù)集中支付制度和操作體系。公務(wù)卡既具備普通信用卡的消費(fèi)功能，又具有財(cái)政財(cái)務(wù)管理屬性，是將財(cái)政財(cái)務(wù)管理的有關(guān)規(guī)范與銀行卡的結(jié)算方式相結(jié)合，形成的一種現(xiàn)代化支付結(jié)算工具。通過公務(wù)卡結(jié)算，不僅可以替代公務(wù)活動(dòng)中的現(xiàn)金結(jié)算，提高政府支出的透明度，還可以強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督和單位財(cái)務(wù)管理，有助于從源頭上防治腐敗。因此，全面建立和推行公務(wù)卡結(jié)算制度，不是簡(jiǎn)單地增加一種財(cái)務(wù)結(jié)算工具，而是以銀行卡為支付結(jié)算和管理載體的現(xiàn)代財(cái)政支付管理制度，是對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付改革的延伸，是對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度的創(chuàng)新、完善和發(fā)展。

5.強(qiáng)化業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，全面提高財(cái)務(wù)人員綜合素養(yǎng)。國(guó)庫(kù)集中支付制度是一項(xiàng)業(yè)務(wù)技能很強(qiáng)的工作，不僅要求具備財(cái)務(wù)人員應(yīng)有的會(huì)計(jì)責(zé)任意識(shí)，還要有國(guó)庫(kù)集中支付改革的意識(shí)。作為一名財(cái)務(wù)從業(yè)人員，要提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)，除必須具備良好的職業(yè)道德外，還必須具有豐富的文化知識(shí)和較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力。因此，要加大培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的力度，深刻領(lǐng)會(huì)和運(yùn)用相關(guān)的政策制度，進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)人員責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)，提高自身綜合素質(zhì)，還要不斷參加會(huì)計(jì)人員后續(xù)教育培養(yǎng)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高職業(yè)判斷能力，造就一批作風(fēng)正派、業(yè)務(wù)過硬的財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍，使國(guó)庫(kù)集中支付制度改革更加平穩(wěn)高效地貫徹落實(shí)。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]