縣級(jí)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用探析

摘 要：加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，作為縣級(jí)政府，承載著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要任務(wù)。為此，分析縣級(jí)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的歷史軌跡、主要作用以及面臨的主要困難，從而明確定位，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，提出相應(yīng)的策略建議，為縣級(jí)政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供決策參考。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；新型城鎮(zhèn)化；策略建議

中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）21-0257-05

導(dǎo)言

城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)基本問題，是中國(guó)最大的內(nèi)需，也是事關(guān)中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，造福百姓，走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)過程中，在中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的迫切形勢(shì)下，面對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)這樣一個(gè)重大戰(zhàn)略，作為縣級(jí)政府，承載著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要任務(wù)，研究其面對(duì)什么樣的困難，把握什么樣的方向，發(fā)揮什么樣的作用，具有極其重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的歷史作用

長(zhǎng)期以來，政府一直是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展最為重要的力量。在中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府在不同歷史階段顯示出了不同的作用。一般分三個(gè)歷史階段，即政府控制城鎮(zhèn)化階段（1949—1978）、政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化階段（1979—1993）和政府引導(dǎo)城鎮(zhèn)化階段（1994年至今）。

1. 1949—1978年：政府控制城鎮(zhèn)化。建國(guó)初期，中央實(shí)施了與農(nóng)村隔離的城市工業(yè)化政策，以盡快建立起一個(gè)以重工業(yè)為支柱的完整的工業(yè)體系。在當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境和歷史條件下，完成任務(wù)只能由農(nóng)業(yè)和農(nóng)民承擔(dān)。政府建立了一整套與之適應(yīng)的政策和體制，在農(nóng)村建立了政社合一的人民公社集體經(jīng)濟(jì)制度，將農(nóng)村的生產(chǎn)、生活和城鎮(zhèn)化置于政府的直接控制之下。政府控制城鎮(zhèn)化的主要政策表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是通過調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)控制城鎮(zhèn)數(shù)量；二是通過戶籍、就業(yè)和保障等制度限制人員流動(dòng)。1958年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，1964年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于戶口遷移政策的規(guī)定》，對(duì)人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)加控制，二元城鄉(xiāng)格局形成了在福利、機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)諸方面涇渭分明的城市社會(huì)和鄉(xiāng)村社會(huì)。三是特殊的積累機(jī)制使農(nóng)村缺乏城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)支撐和動(dòng)力。在這一時(shí)期，政府通過對(duì)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差來形成一塊超額利潤(rùn)并將其轉(zhuǎn)化為工業(yè)化的資金來源。據(jù)有關(guān)專家計(jì)算，1952—1978年，由于工農(nóng)產(chǎn)品的不等價(jià)交換和稅收，農(nóng)業(yè)流入工業(yè)的資金為4 852億元，扣除財(cái)政返還農(nóng)業(yè)部分，農(nóng)業(yè)凈流出資金3 120億元，相當(dāng)于同一時(shí)期國(guó)有企業(yè)非農(nóng)固定資產(chǎn)原值的73.2%。農(nóng)村失去了自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支撐和能力，在人多地少、生產(chǎn)率低的情況下，農(nóng)村長(zhǎng)期在維持生存的邊緣徘徊。

本階段，政府依靠超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制對(duì)整個(gè)社會(huì)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化實(shí)施控制，幾乎是決定城鎮(zhèn)化發(fā)展的唯一力量。導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)發(fā)展緩慢，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度以后，作為權(quán)宜之計(jì)的控制城鎮(zhèn)化政策必須得到修正。

2. 1979—1993年：政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化。從1952—1978年，農(nóng)村人口比重維持在80%以上，農(nóng)村人地矛盾進(jìn)一步尖銳，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)承受能力達(dá)到極限，難以繼續(xù)支撐傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展，已到了非改不可的時(shí)候。在這一背景下，政府出臺(tái)了一系列相關(guān)政策推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。1979年黨的十一屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》提出“有計(jì)劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和加強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村的支援。這是加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，逐步縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別的必由之路”。1980年全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議又確定了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的方針”。在這些方針的指導(dǎo)下，政府又出臺(tái)了兩大政策措施來消除農(nóng)村城鎮(zhèn)化障礙。一是重新確立鎮(zhèn)的法律地位，放寬建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。1983年1月2日，中共中央發(fā)出的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》決定改革人民公社體制。1983年10月12日，中共中央發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，規(guī)定建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)組織，突出了鎮(zhèn)的城市特質(zhì)。到1984年10月9日前，全國(guó)有建制鎮(zhèn)5 698個(gè)，在1983年2 730個(gè)的基礎(chǔ)上增加了108.72%。1984年11月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》的通知，該報(bào)告對(duì)1955年和1963年中共中央和國(guó)務(wù)院設(shè)鎮(zhèn)的規(guī)定作了調(diào)整，放寬了建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，在新標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的當(dāng)年，鎮(zhèn)的數(shù)量猛增到7 184個(gè)，1986年達(dá)到10 718個(gè)，到2000年底，已經(jīng)達(dá)到20 312個(gè)，增長(zhǎng)速度驚人。二是消除部分城鎮(zhèn)化的制度障礙。1984年1月1日，《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》提出“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。1984年10月13日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》指出：“凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口……”

這一階段，在政府的推動(dòng)下，長(zhǎng)期被壓抑的廣大農(nóng)民和農(nóng)村的活力迸發(fā)出來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以前所未有之勢(shì)快速發(fā)展。但由于沒有具體、得力的監(jiān)管措施，小城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)一哄而上的無序局面，稱之為比“城市病”更嚴(yán)重的“農(nóng)村病”。在急功近利和混亂、放任的背后，是小城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)制缺失以及政府作用的錯(cuò)位、缺位造成的“政府失靈”。在政府不能通過自身的優(yōu)化和提高來滿足城鎮(zhèn)化的對(duì)其的要求時(shí)，尋找新的機(jī)制來克服“政府失靈”勢(shì)在必行。

3.1994年至今：政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化。黨的十四大號(hào)召建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用來部分地克服“政府失靈”成為可能。1994年9月，建設(shè)部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，是中國(guó)第一個(gè)關(guān)于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的指導(dǎo)性文件，是政府引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的開端。1995年4月，國(guó)家體改委等十一部委聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，決定依靠地方政府和各有關(guān)部門，選擇一批小城鎮(zhèn)，進(jìn)行綜合改革試點(diǎn)。引導(dǎo)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。1998年10月《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中提出，“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略?！睂⑿〕擎?zhèn)建設(shè)提高到了“大戰(zhàn)略”的高度。2000年6月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，該《意見》被認(rèn)為是“第一份由最高當(dāng)局發(fā)布的、站在大戰(zhàn)略高度的綱領(lǐng)性文件?！币彩切聲r(shí)期政府引導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展的標(biāo)志性文件。它至少在兩方面體現(xiàn)了政府在發(fā)展小城鎮(zhèn)中的作用和地位的根本性轉(zhuǎn)變：一是政府作用由“主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑?dǎo)”。政府在城鎮(zhèn)化中的作用不再是全面、具體的控制和干預(yù)，而是通過宏觀調(diào)控來引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，對(duì)某些制度大幅放寬限制。以戶籍制管理制度為例，《意見》明確指出：“從今年起，凡在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視政策?！边@一制度和其他相關(guān)制度一起，為小城鎮(zhèn)的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)更寬松的環(huán)境。二是市場(chǎng)機(jī)制在城鎮(zhèn)化過程中主導(dǎo)地位的確立。即由政府控制和主導(dǎo)的機(jī)制轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)的市場(chǎng)機(jī)制為主?！兑庖姟访鞔_指出：“小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，改革創(chuàng)新……走出一條在政府引導(dǎo)下，主要通過市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)小城鎮(zhèn)的路子?！闭辉賰H僅通過直接的行政干預(yù)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，而是讓市場(chǎng)在商品流通、生產(chǎn)要素及人員流動(dòng)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)相對(duì)而言的，主要是指以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以新型產(chǎn)業(yè)以及信息化為推動(dòng)力，追求人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。其內(nèi)涵可以從以下幾個(gè)方面來理解：一是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為主線，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化；二是突出以人為本，彰顯人文關(guān)懷；三是以全面協(xié)調(diào)為標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展；四是以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，保障城鎮(zhèn)發(fā)展的后續(xù)動(dòng)力；五是因地因時(shí)制宜，探索適應(yīng)不同區(qū)域特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式?？傮w來說，新型城鎮(zhèn)化要依據(jù)“一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)，五個(gè)重點(diǎn)”的原則，其中，“一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)”即為科學(xué)發(fā)展觀，“五個(gè)重點(diǎn)”分別為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以人為本、全面協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、因地因時(shí)制宜。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)之間既有聯(lián)系，又有區(qū)別。

二者的聯(lián)系表現(xiàn)在：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)吸收了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的精髓，如充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控、引導(dǎo)等作用，關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為城鎮(zhèn)化提供物質(zhì)基礎(chǔ)和發(fā)展動(dòng)力，同時(shí)摒棄了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城鄉(xiāng)、區(qū)域之間平衡發(fā)展的缺陷。

二者的區(qū)別表現(xiàn)在：第一，時(shí)代背景不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為背景的。第二，側(cè)重點(diǎn)不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)側(cè)重于人口的城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)規(guī)模及數(shù)量的擴(kuò)大，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更關(guān)注城鎮(zhèn)質(zhì)量的優(yōu)化，致力于經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、資源環(huán)境與人口之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，主體不同。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體是多元的，主要包括政府、企業(yè)、居民等，而傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體主要是各級(jí)政府。第四，方式不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)采取以“自上而下”的方式為主，以“自下而上”的方式為輔；而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)則以“自下而上”的方式為主，以“自上而下”的方式為輔。第五，動(dòng)力機(jī)制不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本動(dòng)力主要來自于工業(yè)化，而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的動(dòng)力主要來自于城市現(xiàn)代化，如服務(wù)業(yè)的發(fā)展、新型產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新以及信息化。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)的主要困難

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求高，規(guī)模大，牽涉面廣，系統(tǒng)性強(qiáng)，在推進(jìn)過程中除了土地瓶頸的破解和戶籍管理的改革這兩個(gè)方面存在阻力外，還存在以下主要困難：

1.城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后。特別是縣以下鎮(zhèn)域、鎮(zhèn)區(qū)及各行政村，雖然大部分制定了相關(guān)規(guī)劃，但由于此類規(guī)劃處于宏觀層面，大多沒有實(shí)施詳規(guī)，往往在實(shí)踐中造成規(guī)劃執(zhí)行隨意性大，存在規(guī)劃同本地區(qū)資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、人口規(guī)模及城鎮(zhèn)體系等因素吻合度不高、銜接性不強(qiáng)等問題，造成一些不符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)出現(xiàn)，規(guī)劃執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，重建輕管現(xiàn)象普遍存在。加之監(jiān)管乏力，鎮(zhèn)、村、群眾之間利益交叉、重疊，協(xié)調(diào)困難。

2.基礎(chǔ)設(shè)施落后?？h以下城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模小、層次低，公廁、供水、垃圾中轉(zhuǎn)、通訊、金融、商貿(mào)、醫(yī)療、教育、文化、休閑等公共服務(wù)設(shè)施偏少。道路與公共交通設(shè)施落后于生產(chǎn)生活需求，缺少必要的次干道系統(tǒng)，公路與街道功能不清，以路代街、以街代市現(xiàn)象十分突出；管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，未實(shí)現(xiàn)雨污分流，未集中進(jìn)行污水處理和垃圾分類收集，環(huán)境污染比較嚴(yán)重。較低的城鎮(zhèn)化水平，造成宜居、宜農(nóng)、宜商的條件不足，對(duì)外來人口、項(xiàng)目、資金、技術(shù)的吸引力較弱，從而對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用不明顯。

3.產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。對(duì)大部分縣以下城鎮(zhèn)而言，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)處于起步階段，整體實(shí)力偏弱，沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條；工業(yè)企業(yè)總量過小，資源主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)多，高附加值企業(yè)少，經(jīng)濟(jì)集聚功能差，提供就業(yè)崗位少，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎馗呔硬幌?，不能很好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)支撐、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用；第三產(chǎn)業(yè)受城鎮(zhèn)規(guī)模限制，發(fā)展較為滯后。由于缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚，直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展后勁不足。

4.金融支持不足。近年來，各級(jí)政府財(cái)政不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事業(yè)的投入力度和幅度，在道路建設(shè)、公共服務(wù)等方面取得了一定的效果，但無論建設(shè)規(guī)模還是建設(shè)質(zhì)量上，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求相比都還有很大的差距。城鎮(zhèn)化建設(shè)靠政府買單的“等、靠、要”思想普遍存在，金融制度和服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。城鎮(zhèn)化建設(shè)投資來源的單一是導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展不快的一個(gè)重要原因。

四、縣級(jí)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主要作用

中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)走過了半個(gè)世紀(jì)的歷程，政府的作用對(duì)這一進(jìn)程產(chǎn)生了重要的影響。從建國(guó)到改革前的特殊歷史條件下，中央政府采取了控制城鎮(zhèn)化的政策，使農(nóng)村城鎮(zhèn)化服從于城市工業(yè)化，縣級(jí)政府在體制上無力作為，客觀上對(duì)中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化造成了嚴(yán)重的消極影響。改革開放后，中央政府通過放寬建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)限制和落戶限制等放松管制，推動(dòng)了中國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。在政策松綁的背景下，縣級(jí)政府可以主動(dòng)作為，但由于缺乏具體監(jiān)管措施、發(fā)展機(jī)制以及政府作用的錯(cuò)位、缺位，造成城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)“政府失靈”。為尋找新的機(jī)制來克服“政府失靈”，政府的作用轉(zhuǎn)向引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，使新時(shí)期的城鎮(zhèn)化建設(shè)在市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下走集約發(fā)展之路。

政府引導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制的確立是中國(guó)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的客觀要求。一方面，城鎮(zhèn)化過程是各種要素在比較利益驅(qū)動(dòng)下的自發(fā)配置和流動(dòng)，本質(zhì)上是市場(chǎng)化。市場(chǎng)作為一種資源配置方式，具有政府不可比擬的優(yōu)勢(shì)，但市場(chǎng)在宏觀層面存在缺陷并可能導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。另一方面，由于政府作用的慣性造成的城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)政府的依賴以及政府在宏觀調(diào)控方面的天然優(yōu)勢(shì)，城鎮(zhèn)化發(fā)展不可能在沒有政府的情況下進(jìn)行。但歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，當(dāng)政府的職能和其能力不相稱時(shí)，政府的作用可能是非常危險(xiǎn)的。相對(duì)而言，縣級(jí)政府缺乏宏觀調(diào)控手段，在作用于城鎮(zhèn)化時(shí)必須根據(jù)自己的能力保持適當(dāng)?shù)膹?qiáng)度和范圍，做自己能做好的事情。城鎮(zhèn)化過程中的政府應(yīng)當(dāng)把自己的作用范圍限定在戰(zhàn)略制定、政策指導(dǎo)和制度供給等宏觀方面，微觀的工作要交給市場(chǎng)，走市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化之路。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，地方政府的行為重點(diǎn)發(fā)生了變化，不再是過去的“管理型政府”，而應(yīng)把提供“廣覆蓋、均等化”的公共服務(wù)作為基本職能，即“服務(wù)型政府”?！胺?wù)型政府”也必然是責(zé)任政府，因此縣級(jí)政府不僅應(yīng)對(duì)中央政府和省、市政府負(fù)責(zé)，同時(shí)必須要對(duì)廣大人民群眾負(fù)責(zé)，切實(shí)保護(hù)人們合法權(quán)利，尤其是處于弱勢(shì)地位、易被社會(huì)大眾所忽視的群體。依據(jù)“服務(wù)型政府”的定位，新型城鎮(zhèn)化要求縣級(jí)政府充分發(fā)揮規(guī)劃、指導(dǎo)、干預(yù)、規(guī)范的作用，及時(shí)有效地解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中的遺留問題，并為新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。

1.規(guī)劃作用。制定城市規(guī)劃是政府引導(dǎo)城市合理發(fā)展的一項(xiàng)重要職能，也是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)。縣級(jí)政府應(yīng)依據(jù)地區(qū)的資源稟賦、地理位置、地質(zhì)條件、人口狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度等因素，因時(shí)因地制宜，科學(xué)探索不同的城鎮(zhèn)規(guī)劃模式。當(dāng)前，縣級(jí)政府應(yīng)依據(jù)主體功能區(qū)的要求，合理布局城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)。

2.指導(dǎo)作用。作為一定地域范圍內(nèi)有著自身利益的相對(duì)獨(dú)立的投資決策主體，縣級(jí)政府一方面要依照中央和省、市政府的政策對(duì)新型城鎮(zhèn)化過程的具體事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，另一方面，要基于本地區(qū)的實(shí)際進(jìn)行有特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)，因此它的指導(dǎo)作用具有雙重性質(zhì)。

3.干預(yù)作用?？h級(jí)政府應(yīng)針對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的流動(dòng)人口利益受到侵害、資源利用不集約、城鎮(zhèn)環(huán)境遭受破壞等社會(huì)問題，運(yùn)用法律、行政等手段進(jìn)行干預(yù)，協(xié)調(diào)各群體、各部門之間的沖突，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，保證城鎮(zhèn)中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境、居民的和諧發(fā)展。

4.規(guī)范作用?？h級(jí)政府不僅要積極推行自身行政改革，規(guī)范各部門的行為內(nèi)容及方式，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，還要通過經(jīng)濟(jì)、法律手段規(guī)范市場(chǎng)秩序，保護(hù)農(nóng)民在市場(chǎng)中的正當(dāng)利益。

五、縣級(jí)政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的著力點(diǎn)分析

在充分了解中國(guó)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的歷史作用以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略的重要意義和主要困難后，縣級(jí)政府應(yīng)明確定位，積極探索，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，譜寫新篇章，在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義宏偉事業(yè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1.因地制宜，突出特色，科學(xué)制定規(guī)劃。規(guī)劃是新型城鎮(zhèn)建設(shè)的靈魂和重要依據(jù)?？h級(jí)政府要發(fā)揮點(diǎn)多面廣的優(yōu)勢(shì)，因地制宜，博采眾長(zhǎng)，統(tǒng)籌規(guī)劃。一是堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合各地城鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過分析比較，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上做好修建性詳細(xì)規(guī)劃的修編工作，按新型生態(tài)環(huán)保城市的理念來規(guī)劃城鎮(zhèn)的發(fā)展；二是因地制宜，突出特色。根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，立足當(dāng)前，面向未來，從帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，規(guī)劃出相應(yīng)產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)，增強(qiáng)其吸引和輻射功能；三是堅(jiān)持前瞻性與可操作性相統(tǒng)一。城鎮(zhèn)規(guī)劃既要具有針對(duì)性和可操作性，又要有一定的超前意識(shí)，科學(xué)預(yù)測(cè)發(fā)展的需要，使規(guī)劃具有一定的可行性，做到近期規(guī)劃要與遠(yuǎn)景規(guī)劃相結(jié)合。

2.轉(zhuǎn)變觀念，服務(wù)民生，增強(qiáng)發(fā)展活力。一是堅(jiān)持“百姓得實(shí)惠，企業(yè)得效益，地方得發(fā)展，政府得民心”的發(fā)展理念，在堅(jiān)持國(guó)家土地政策前提下，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)土地進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作和開發(fā)，其收益重新投入城鎮(zhèn)建設(shè)，形成良性循環(huán)；二是加快深化土地使用制度改革，妥善解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地。城鎮(zhèn)的土地使用堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一管理的原則，城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相銜接，為今后城鎮(zhèn)建設(shè)留足發(fā)展空間；三是做好“合村并鎮(zhèn)”工作，通過建設(shè)功能齊全、設(shè)施完善的新型社區(qū)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民主動(dòng)到社區(qū)購(gòu)房，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化、生活方式市民化的目標(biāo)，使農(nóng)民既不遠(yuǎn)離土地，又能集中享受城市化的生活環(huán)境，從而促進(jìn)土地節(jié)約、資源共享。

3.拓展視野，創(chuàng)新發(fā)展，提供產(chǎn)業(yè)配套。產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚化是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，是城鎮(zhèn)集聚人口的前提。城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)力壯大是城鎮(zhèn)建設(shè)強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。縣級(jí)政府要堅(jiān)持走產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)化的道路，只有產(chǎn)業(yè)壯大了，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高了，才能吸引更多的農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，吸引更多的人進(jìn)鎮(zhèn)定居，城鎮(zhèn)才能繁榮興旺，實(shí)現(xiàn)真正意義上的農(nóng)村城市化。一是推動(dòng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為龍頭引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)污染少、就業(yè)吸納力強(qiáng)的中小型企業(yè)發(fā)展，提供更多就業(yè)崗位，逐漸使農(nóng)民脫離對(duì)土地的依賴，向城鎮(zhèn)聚集；二是拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)民逐步向產(chǎn)業(yè)工人過渡；三是強(qiáng)化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按城市的要求組織實(shí)施城鎮(zhèn)交通、供水、供電、供氣、污水處理、垃圾治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展并完善城鎮(zhèn)公用設(shè)施，健全城鎮(zhèn)基礎(chǔ)功能，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，增加城鎮(zhèn)人口，聚人氣、興商氣，繁榮城鎮(zhèn)旅游、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)；四是完善城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)，注重城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和教衛(wèi)文體、社會(huì)福利等事業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，走城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相統(tǒng)一、人與自然和諧發(fā)展的道路。

4.以人為本，強(qiáng)化培訓(xùn)，扶持農(nóng)民就業(yè)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)本身需要大量的相關(guān)產(chǎn)業(yè)工人，項(xiàng)目后期使用和維護(hù)更需要大量的物業(yè)管理人員，因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大戰(zhàn)略過程中，縣級(jí)政府應(yīng)特別注重構(gòu)建農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)體系，促進(jìn)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)平臺(tái)建設(shè)，重視農(nóng)民工職業(yè)引導(dǎo)，增強(qiáng)農(nóng)民工的職業(yè)技能、職業(yè)素養(yǎng)和敬業(yè)精神，提高農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工更好融入城市的能力。

5.市場(chǎng)運(yùn)作，多元投入，拓寬融資渠道。資金短缺是城鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素，解決這一問題關(guān)鍵在于更新觀念，創(chuàng)新投資機(jī)制。采取多方參與的方法，拓寬資金渠道，建立多元的融資體制。一是鼓勵(lì)企業(yè)積極調(diào)度自有資金，提高資金使用效率；二是積極爭(zhēng)取國(guó)家和省市建設(shè)項(xiàng)目資金，對(duì)國(guó)家和地方出臺(tái)的城鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)惠政策要用足、用好，發(fā)揮政府投資對(duì)城鎮(zhèn)道路、綠化、亮化工程以及環(huán)境治理等一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的拉動(dòng)作用；三是鼓勵(lì)企業(yè)自身加大招商引資力度，多方引進(jìn)資金和項(xiàng)目，把相關(guān)企業(yè)投資吸引到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來；四是充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，不斷拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道，建立政府、企業(yè)、銀行和個(gè)人共同投資的多元化投資機(jī)制，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益的原則，通過獨(dú)資、合資、股份制等多種靈活形式，吸引社會(huì)資金參與土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

結(jié)束語(yǔ)

加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)建設(shè)是事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，作為承載著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要任務(wù)的縣級(jí)政府，必須深刻認(rèn)識(shí)自身在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的歷史地位和作用，準(zhǔn)確掌握中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略的重要意義和主要困難，積極發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，把握歷史機(jī)遇，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，再創(chuàng)新業(yè)績(jī)，充分發(fā)揮凝聚、約束、導(dǎo)向、融合、輻射、帶動(dòng)和激勵(lì)作用，在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義宏偉事業(yè)中實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的重要作用。

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