地方政府實現(xiàn)公共事務(wù)跨域治理的有效途徑研究

摘 要：信息化與全球化的發(fā)展催生諸多復(fù)雜的、相聯(lián)系的區(qū)域性公共事務(wù)，如環(huán)境污染、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題等，成為區(qū)域發(fā)展的重要問題。在長三角、珠三角、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)等進行了相關(guān)實踐，成效顯著，但受諸多因素影響（體制性障礙，合作機制、協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督機制等），跨域治理還有待進一步完善。基于整體性治理理論的視角，對地方政府間公共事務(wù)跨域治理的碎片化現(xiàn)狀加以分析，探究完善地方政府實現(xiàn)公共事務(wù)跨域治理的有效途徑。

關(guān)鍵詞：跨域治理；整體性治理；地方政府；公共事務(wù)

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0218-03

隨著改革開放與市場經(jīng)濟體制的不斷深化，公共事務(wù)的“外溢化”與“無界化”受到廣泛關(guān)注，成為政府治理的重要問題?！盁o界化”公共事務(wù)的獨特性決定政府迫切積極尋求協(xié)作，以實現(xiàn)跨域治理，實現(xiàn)資源共享，有效解決公共問題。關(guān)于跨域治理的成功案例在國外已有較多的實踐，中國也在長三角、泛珠三角、廣西北部灣等地區(qū)加以實踐，但其還不成熟，還存在諸多問題有待改善。

一、“碎片化”①的現(xiàn)實困境

長三角、泛珠三角和廣西北部灣等地區(qū)的跨域治理實踐，促進了區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，但由于諸多因素，如行政區(qū)劃的體制性障礙、協(xié)調(diào)合作機制與監(jiān)督機制的不健全等，“碎片化”的現(xiàn)實困境制約區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（一）跨域治理理念的碎片化

實現(xiàn)跨域治理的重要前提與目標在于政府內(nèi)部建立有效的治理理念，認識其核心內(nèi)涵與價值意義。但由于各地方政府所轄地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與社會文化的差異性，對區(qū)域的協(xié)調(diào)合作理念的認識也有所差異。有地方政府在制定政策時皆以本地區(qū)的利益為主，并未主動與相鄰區(qū)域的地方政府進行相應(yīng)的溝通。針對相同的公共問題所付出的成本不同、難易程度的差異，都會使各地方政府對協(xié)調(diào)合作的認知產(chǎn)生差異，進而影響地方政府的跨域治理的合作程度與效率。部分地方政府對跨域治理的認識不足，各自為政，嚴格遵守行政區(qū)劃，“下級服從上級，地方服從中央”，極少關(guān)注跨行政區(qū)域的公共性問題，很難形成跨域治理理念。政府官員的績效與地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相掛鉤，忽視整個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，對實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的合理性認識的缺失，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多公共性問題。

（二）地方政府資源分配的碎片化

政府間資源分配的不均衡導(dǎo)致地方政府間合作的隨意性與分散化，也增加了地方政府間的合作成本，降低政府間合作的工作效率，主要體現(xiàn)在兩方面：

第一，財政資源分配的碎片化。1994年以來中國實施分稅制財政體制，財權(quán)向中央集中，事權(quán)逐漸下放地方政府，地方政府的財權(quán)與事權(quán)不相匹配，財力分配不均衡，未能重新界定各地方政府職能。財力分配的不均衡，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付能力較弱，缺乏有力的財力支持等資源分配的碎片化影響有效合理的跨域治理。

第二，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平存在明顯差異。由于各地區(qū)的資源稟賦差異，其經(jīng)濟發(fā)展水平也存在諸多差異。以泛珠三角地區(qū)九省區(qū)與兩個特別行政區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平為例（見下頁表1），從地區(qū)生產(chǎn)總值來看，2011年廣東高達53 210億元，而海南僅有2 522億元，僅為廣東的4.7%，香港特別行政區(qū)為18 967億港元，澳門則為2 921億澳門元；從人均地區(qū)生產(chǎn)總值來看，廣東、福建的人均GDP較高，均超過2 000美元，而其他七省區(qū)（香港、澳門除外）的人均GDP則相對較低。由此可見，不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異明顯，貧富差距大，導(dǎo)致政府的跨域治理的碎片化。

（三）跨域治理協(xié)調(diào)合作的碎片化

長三角地區(qū)通過探索信息通報制度、聯(lián)合應(yīng)急處理制度、聯(lián)合檢測制度、責任追究制度等一系列制度建設(shè)，為政府間跨域治理提供良好的合作保障。但由于多方面因素的影響導(dǎo)致跨域治理協(xié)調(diào)合作的碎片化。

受政治體制與經(jīng)濟體制的綜合作用，市場分割嚴重，區(qū)域間缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略合作規(guī)劃。復(fù)雜的行政隸屬關(guān)系與僵化的行政區(qū)劃，在市場經(jīng)濟的作用下，區(qū)域間的經(jīng)濟聯(lián)系加強但其聯(lián)系程度遠遠不夠，各地區(qū)政府過分注重本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，重視經(jīng)濟利益，地方保護主義盛行，出臺相關(guān)政策限制其他地區(qū)產(chǎn)品進入本地區(qū)，缺乏整體的協(xié)調(diào)合作機制，重復(fù)建設(shè)問題突出，“無界化”與“外溢化”的公共事務(wù)未能實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。地方政府間信任關(guān)系呈現(xiàn)碎片化困境，相互間的信任程度較低，如信息不對稱、認識理念差異化，相互猜忌現(xiàn)象嚴重。

二、整體性治理為實現(xiàn)跨域治理提供有效途徑：整合取代碎片化

基于上述地方政府跨域治理的碎片化現(xiàn)實制約區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，降低區(qū)域治理的水平與效率，成為阻礙區(qū)域發(fā)展的障礙性因素。20世紀90年代末，國外學(xué)者針對“碎片化”的現(xiàn)實困境進行反思而提出“整體性治理”理論，成為一種有效的政府治理途徑。

（一）整體性治理理論

20世紀70年代末，西方各國先后進行以“政府再造”、“分權(quán)化政府”、“民營化政府”為內(nèi)容的新公共管理改革運動。整體性治理是對新公共管理理論批判與繼承的基礎(chǔ)上發(fā)展而成的一種新的政府治理理論，是“一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想和行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式”（Pollit 2003），以整體主義和新公共服務(wù)為理論基礎(chǔ)，主張跨越組織邊界，借助有效協(xié)調(diào)與整合，整合資源，使多元主體的政策目標相一致，以實現(xiàn)共同的政策目標。

（二）整體性治理理論運用于跨域治理的有效性評價

整體性治理是針對新公共管理中的“碎片化”現(xiàn)實而提出的治理理論，因此運用整體性治理理論實現(xiàn)跨域治理具有現(xiàn)實可行性。

1.整體性治理與跨域治理的目標相一致。整體性治理目標具有公共性，以滿足公民需要為導(dǎo)向，即以實現(xiàn)社會公共利益為主要的出發(fā)點與落腳點，充分利用公共資源，向公民提供無縫隙的而非碎片化的公共服務(wù)。中國是人民民主專政國家，政府的主要職能在于為人民服務(wù)，滿足公民的現(xiàn)實需求，符合整體性治理以公民需求為導(dǎo)向的核心理念。

2.整體性治理以整合、協(xié)作的治理方式改善跨域治理困境。整合是整體性治理理論的核心內(nèi)涵，是對碎片化的現(xiàn)實困境做出的合理回應(yīng)，通過整合各資源要素，建立以顧客為導(dǎo)向的透明化、整合化的一站式服務(wù)，滿足公眾需求，實現(xiàn)公共利益的最大化，實現(xiàn)各政策目標的一致性，改善跨域治理的碎片化現(xiàn)狀，促進區(qū)域間的協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展。

3.整體性治理為跨域治理提供了新的治理方向。整體性治理理論是對新公共管理的回應(yīng)，強調(diào)通過政府機構(gòu)組織間的溝通合作，達成有效協(xié)調(diào)與整合，彼此的政策目標連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強化，實現(xiàn)一致性的治理目標。在整體性治理理論提出后，世界各國對此進行了相應(yīng)的實踐，取得了良好成效，為中國真正實現(xiàn)跨域治理提供了合理的新方向，即整體性治理方向。

三、實現(xiàn)地方政府跨域治理的有效途徑

基于以上對地方政府跨域治理的碎片化的現(xiàn)實困境，結(jié)合整體性治理理論，為地方政府實現(xiàn)有效跨域治理提出以下建議：

（一）重塑整體性合作治理理念

隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化程度的加深及公共問題日益突出，傳統(tǒng)的治理理念已不適應(yīng)復(fù)雜的區(qū)域性的公共問題，因而必須改變封閉的發(fā)展思維，形成合作、共同發(fā)展的區(qū)域公共管理整體性治理新理念。

地方政府應(yīng)堅持以整合、協(xié)作的方式實現(xiàn)跨域治理。整體性治理理論強調(diào)“整合化”的組織形式，摒棄傳統(tǒng)的行政區(qū)劃的束縛，實現(xiàn)資源的有效利用，將大量的跨行政區(qū)域的公共問題納入到政府的管理范圍之內(nèi)，共同合作促進協(xié)調(diào)發(fā)展。整合與協(xié)作方式不僅有利于實現(xiàn)公共事務(wù)的聯(lián)合治理，改善區(qū)域整體環(huán)境，也有利于優(yōu)勢互補，實現(xiàn)區(qū)域的整體發(fā)展。作為地方政府應(yīng)致力于整合地方資源，排除相互孤立的政策，實現(xiàn)有效的合作，滿足公眾需求，打破行政區(qū)劃的僵化格局，促進區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。為此各地方政府應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢，在自愿與平等的基礎(chǔ)上合理配置資源，以整合與協(xié)作的方式進行跨域治理，促進區(qū)域整體發(fā)展。此外，地方政府應(yīng)明確跨域治理要以責任與公共利益為導(dǎo)向，以促進區(qū)域的共同發(fā)展，同時加強宣傳力度，增強工作人員的責任意識與公共服務(wù)意識。

（二）構(gòu)建整體性治理的政府激勵與監(jiān)管機制

構(gòu)建整體性治理的激勵與監(jiān)督機制，進行機制創(chuàng)新，是有效保障跨域治理的重要途徑。

地方官員的績效往往與其所轄區(qū)的經(jīng)濟效益所掛鉤，而過度追求收益最大化而忽視區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展，市場分割嚴重，為此應(yīng)樹立整體性的治理理念，建立起一整套以“經(jīng)濟、效益、效率、公平”的4E原則的績效考核體系，摒棄傳統(tǒng)的單純以經(jīng)濟效益作為官員升遷指標的激勵機制，并將公共問題的處理效果作為官員績效考核的重要指標，建立符合整體性治理理論的政府激勵機制。

激勵與約束是不可分割的，僅有激勵機制是遠遠不夠的，還需要有合理的監(jiān)管機制以約束其非規(guī)范性行為，以確保跨域合作治理的有效性與高效性。為此，應(yīng)明確各地方政府在區(qū)域合作治理中所承擔的工作與職責，建立多層次的監(jiān)督管理機制，如采用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、上級監(jiān)督、公眾監(jiān)督等多層次的監(jiān)督方式，并對違約行為應(yīng)適當?shù)剡M行相應(yīng)的懲罰。

（三）構(gòu)建整體性治理的政府溝通與協(xié)作機制

1.溝通機制。暢通的溝通機制是保障政府間表達自身利益與愿望的重要途徑，是實現(xiàn)區(qū)域合作的重要前提。為此需要建立良好的對話溝通平臺。突破傳統(tǒng)僵化的行政區(qū)劃的限制，建立完善的區(qū)域信息共享平臺，完善信息公開制度，實現(xiàn)信息公開與透明，保障信息的完全性，實現(xiàn)信息共享，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在區(qū)域內(nèi)建立委員會或研討會，并定期召開會議就公共議題探討與交流，充分了解公共性問題的處理現(xiàn)狀與結(jié)果。建立多元化的溝通網(wǎng)絡(luò)與渠道，豐富信息來源渠道，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，促進區(qū)域共同發(fā)展。

2.協(xié)調(diào)機制。利益沖突是跨域治理所需解決的關(guān)鍵性問題，如何協(xié)調(diào)各地方政府之間的利益分配，確保投入與產(chǎn)出的合理性是跨域合作治理所要解決的重要問題，因此需要建立健全地方政府間利益協(xié)調(diào)機制。第一，根據(jù)投入的比例與成果分配進行相應(yīng)的協(xié)商，保障利益的合理配置，建立一整套完備的利益共享補償機制，保障區(qū)域內(nèi)各利益的公平分配；第二，各參與主體在公平、平等的基礎(chǔ)上合作，實現(xiàn)公開化與透明化，在合作的過程中充分考慮各利益主體的權(quán)益，聽取利益相關(guān)者的利益表達；第三，對于關(guān)乎區(qū)域發(fā)展的重大性議題，應(yīng)廣泛聽取各方聲音，重視各利益主體意愿，確保參與的廣泛性。

（四）構(gòu)建整體性治理的政府整合機制

整合是整體性治理的重要特征，整體性治理在于向公眾提供無間隙的公共服務(wù)。因此需要構(gòu)建整體性治理的政府整合機制，整合區(qū)域資源與功能，提高跨域治理的效率，實現(xiàn)區(qū)域的有效整合。

建立合理的區(qū)域資源整合機制，實現(xiàn)資源共享，促進資源利用最大化。構(gòu)建信息共享平臺與區(qū)域物資調(diào)配機制，實現(xiàn)信息與資源的共享，避免重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致資源浪費，充分利用區(qū)域資源。完善信息公開制度，定期向社會公布相關(guān)信息，讓公眾了解公共事務(wù)的處理過程與進展。此外，實現(xiàn)區(qū)域功能的整合，構(gòu)建區(qū)域功能整合機制。功能的整合在于提高區(qū)域政府治理的效率與資源的利用率，對于實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。整合區(qū)域功能，對于功能相似或相同的部門加以整合，予以取消或合并，實現(xiàn)部門內(nèi)部功能的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，形成統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)體系，各司其職，共同治理“無界化”的公共問題與公共事務(wù)。

（五）構(gòu)建整體性治理的政府信任機制

信任是合作的基礎(chǔ)與前提，沒有信任則沒有合作，信任程度則決定了政府合作程度，為此構(gòu)建政府信任機制具有重要意義。各地方政府加強對信任的重視，提升地方政府跨域治理的水平與效果，建立通暢的溝通機制，逐步增進地方政府間的信任。信任是協(xié)作的前提與基礎(chǔ)，沒有信用的政府是無法進行有效合作的，尤其隨著公共問題的日益復(fù)雜化與無界化，各種不確定性因素凸顯，加強地方政府的信任度管理，建立信用度評價機制，將政府信用度作為評價政府工作的一個重要指標。

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