淺議優(yōu)化中國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)

摘 要：處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，中國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)還存在一些不足和缺陷。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)還需要進(jìn)一步優(yōu)化和完善稅制結(jié)構(gòu)?；跔I(yíng)業(yè)稅改征增值稅的視角，從營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)措施等方面深入探討中國(guó)稅收政策存在的問(wèn)題，期望對(duì)中國(guó)未來(lái)稅制改革有所裨益。

關(guān)鍵詞：稅制結(jié)構(gòu)；營(yíng)改增；現(xiàn)狀；措施

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）21-0157-02

自1954年法國(guó)開始征收增值稅以來(lái)，目前，已經(jīng)有170多個(gè)國(guó)家開征了增值稅，是大多數(shù)國(guó)家的主體稅種。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界各國(guó)越來(lái)越有擴(kuò)大增值稅征收范圍的傾向。Bird和Gendron（2007）指出，增值稅既不是已經(jīng)完美無(wú)缺，也不可能臻至完美無(wú)缺。國(guó)內(nèi)也是各抒己見(jiàn)。汪德華和楊之剛（2009）提出，中國(guó)增值稅未能覆蓋到服務(wù)業(yè)所造成的市場(chǎng)扭曲，阻礙了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，這種扭曲在增值稅轉(zhuǎn)型之后將更大，為此需要加速增值稅“擴(kuò)圍”的改革。孫鋼（2011）認(rèn)為增值稅實(shí)行“擴(kuò)圍”改革，必然引發(fā)收入分配體制調(diào)整的需要。而中國(guó)自1994年分稅制改革以來(lái)，一直存在增值稅與營(yíng)業(yè)稅兩稅并存的局面。2009年1月1日，中國(guó)開始實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型，即對(duì)企業(yè)當(dāng)年購(gòu)入的固定資產(chǎn)所付的全部款項(xiàng)，其進(jìn)項(xiàng)稅額允許抵扣，從而減輕了企業(yè)稅負(fù)。2011年11月16日中國(guó)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局正式公布營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案，明確從2012年1月1日起，在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開征營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)?！笆濉币?guī)劃對(duì)于改革和完善稅收制度，明確提出要“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營(yíng)業(yè)稅等稅收”，即營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的“擴(kuò)圍”改革。

一、營(yíng)業(yè)稅改征增值稅需要注意的問(wèn)題

（一）地方政府的財(cái)政收入減少，需要尋求新的主體稅種

營(yíng)業(yè)稅是地方政府的主體稅種，而且是幾乎唯一的主體稅種，是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。增值稅是中央與地方共享稅，75%歸中央，25%歸地方。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，增值稅的征收范圍勢(shì)必?cái)U(kuò)大，營(yíng)業(yè)稅的增收范圍相對(duì)縮小，營(yíng)業(yè)稅由地方稅變成了中央與地方共享稅，地方政府的財(cái)政收入必然減少，導(dǎo)致地方政府會(huì)失去主要的財(cái)源，自然遭到他們的強(qiáng)烈反對(duì)。因此，要順利實(shí)現(xiàn)營(yíng)改增，就要為地方政府尋求新的主體稅種來(lái)滿足地方政府財(cái)政支出的需要，避免財(cái)政收入的減少。

（二）稅制結(jié)構(gòu)的分成比例發(fā)生了變化

中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制以“分稅制”冠名。所謂分稅制，其實(shí)就是兩種共享稅。其中，增值稅75∶25分成，75%歸中央，25%歸地方；所得稅60∶40分成，60%歸中央，40%歸地方。當(dāng)營(yíng)業(yè)稅并入增值稅后，營(yíng)業(yè)稅成了共享稅，所以中央財(cái)政和地方財(cái)政的分成比例必須要進(jìn)行協(xié)調(diào)，以保證地方政府的財(cái)源，所以分稅制財(cái)政體制要重新構(gòu)建。

（三）存在重復(fù)性征稅問(wèn)題

營(yíng)業(yè)稅是價(jià)內(nèi)稅，是對(duì)取得收入的全額增稅，從生產(chǎn)到消費(fèi)的整個(gè)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，流轉(zhuǎn)次數(shù)越多，稅負(fù)越重，存在重復(fù)征稅的現(xiàn)象；而增值稅是價(jià)外稅，采用購(gòu)進(jìn)扣稅法，只對(duì)銷售收入和勞務(wù)收入的增值額增稅，稅負(fù)較輕，避免了重復(fù)征稅。營(yíng)改增后，由價(jià)內(nèi)稅變?yōu)閮r(jià)外稅，稅負(fù)相對(duì)較輕，但是需要選擇適合的稅率。稅率設(shè)定過(guò)高，不利于結(jié)構(gòu)性減稅政策，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不利于第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。而稅率設(shè)定過(guò)低，不利于保證國(guó)家財(cái)政收入。所以，營(yíng)改增后，增值稅如何調(diào)整稅率是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

（四）稅收征管問(wèn)題，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

目前營(yíng)業(yè)稅主要是由地方政府地稅局征管，而增值稅是由中央政府國(guó)稅局負(fù)責(zé)征管，與地方分成。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，由地方稅變成共享稅。那么國(guó)稅部門和地稅部門的稅收征管權(quán)限也必然發(fā)生變化。原先征收營(yíng)業(yè)稅的地稅局由于業(yè)務(wù)減少，會(huì)出現(xiàn)人員冗余，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不相匹配；征收增值稅的國(guó)稅局由于增值稅的征收范圍擴(kuò)大，業(yè)務(wù)量激增，會(huì)出現(xiàn)人員短缺，使稅收征管陷入兩難的境地。營(yíng)改增擴(kuò)圍后，稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)分配問(wèn)題也是必須重視的。

（五）營(yíng)改增后，增值稅“一稅獨(dú)大”，不僅風(fēng)險(xiǎn)提高而且有可能導(dǎo)致通貨膨脹

營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，一方面，增值稅的征收范圍擴(kuò)大，稅負(fù)更易轉(zhuǎn)嫁到商品價(jià)格之中，最終由消費(fèi)者承擔(dān)，進(jìn)而引起通貨膨脹；另一方面，使增值稅占國(guó)家稅收收入的比重過(guò)高。以2011年的數(shù)據(jù)來(lái)看，稅收總收入為89 720.31億元，增值稅為24 266.64億元，占稅收總收入的比例為27%，營(yíng)業(yè)稅為13 678.61億元，占稅收總收入的比例為15%。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，增值稅占稅收總收入的比例為42%，將近稅收總收入的一半左右。從稅制角度講，增值稅比重過(guò)大，將嚴(yán)重阻礙其他稅種的作用發(fā)揮，使稅收整體的杠桿作用減弱，風(fēng)險(xiǎn)性提高。

二、解決營(yíng)業(yè)稅改征增值稅難題的措施

營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，會(huì)存在上述一系列問(wèn)題，牽動(dòng)各行業(yè)及全社會(huì)的改革與發(fā)展。立足于中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和稅情的基本情況，認(rèn)真的推進(jìn)漸進(jìn)式稅收改革整體方案，破解營(yíng)業(yè)稅改征增值稅出現(xiàn)的難題，進(jìn)一步優(yōu)化中國(guó)稅制結(jié)構(gòu)。

（一）推進(jìn)漸進(jìn)式稅改方案，在財(cái)力雄厚的地區(qū)試點(diǎn)推進(jìn)

中國(guó)目前還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要與落后的經(jīng)濟(jì)不能滿足人民的需要之間的矛盾日益加劇。因此，我們還只能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快速的富裕地區(qū)推進(jìn)稅改試點(diǎn)。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議近日決定，自8月1日起至年底，交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)范圍，由上海市分批擴(kuò)大至北京、天津、江蘇等10個(gè)省、直轄市和計(jì)劃單列市。作為“十二五”規(guī)劃的一個(gè)重要稅改項(xiàng)目“營(yíng)改增”，中國(guó)仍將保持增值稅與營(yíng)業(yè)稅并存的局面，在以后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，必須先在財(cái)力雄厚的地區(qū)逐步推進(jìn)，逐步提高稅收征管水平，逐步擴(kuò)大增值稅征收范圍，逐步縮小營(yíng)業(yè)稅征收范圍，最終實(shí)現(xiàn)增值稅取代營(yíng)業(yè)稅的稅改局面。

（二）增加地方政府的財(cái)政收入，開設(shè)新的主體稅種

營(yíng)業(yè)稅改增增值稅后，原屬于地方政府主要財(cái)源的營(yíng)業(yè)稅歸中央與地方共享了，地方政府的財(cái)政收入必然減少。為了滿足地方政府公共支出的需要，就要開征新的主體稅種。在現(xiàn)行稅制的框架內(nèi)，這樣的稅種，或并不存在，或難有變更歸屬關(guān)系的可能。幾乎唯一的可行方案，就是按照既有的稅制改革方案開征以房地產(chǎn)稅為主體的財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種，來(lái)替代營(yíng)業(yè)稅，掃除營(yíng)改增的障礙。在不遠(yuǎn)的將來(lái)，也可以逐步開征資源稅和社會(huì)保障稅作為新的稅種增加地方政府的財(cái)政收入。在營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的過(guò)渡時(shí)間內(nèi)，在找到新的主體稅種前，中央政府也應(yīng)該加大對(duì)地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付力度，以保證地方政府的財(cái)政收入不致減少。

（三）結(jié)構(gòu)性減稅，設(shè)定適合的稅率

我們知道，營(yíng)業(yè)稅的稅率有3%、5%和20%，而增值稅的稅率是17%和13%，小規(guī)模納稅人是3%的征收率。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，實(shí)際上是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的需要，為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，是結(jié)構(gòu)性減稅的必要措施。營(yíng)改增后，對(duì)部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開始征收增值稅。服務(wù)業(yè)普遍具有種類繁多、范圍廣泛、經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的特點(diǎn)。一些特殊的服務(wù)業(yè)在營(yíng)改增后，達(dá)不到增值稅一般納稅人標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣很少，稅負(fù)反而加重，有悖于結(jié)構(gòu)性減稅。所以，一些企業(yè)要健全會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)，提高檔次。而營(yíng)業(yè)稅的稅率要根據(jù)稅收中性的原則科學(xué)合理地適度上調(diào)，增值稅的稅率要適度地下調(diào)，以達(dá)到真正結(jié)構(gòu)性減稅的目的。

（四）逐漸增加直接稅比重，減少間接稅比重，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)不合理，流轉(zhuǎn)稅比重過(guò)高，所得稅比重低，使得中國(guó)稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主，直接稅為輔。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，一方面，使得增值稅比重占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，出現(xiàn)“一稅獨(dú)大”局面，國(guó)家取得財(cái)政收入的風(fēng)險(xiǎn)性也提高；另一方面，使得增值稅的征收范圍變大，稅負(fù)更容易轉(zhuǎn)嫁，最終由消費(fèi)者承擔(dān)。這樣，以增值稅為主的間接稅所占比重過(guò)大，而所得稅所占比重低，導(dǎo)致政府強(qiáng)化了稅收收入的職能，弱化了收入分配的職能，使貧富差距增大，不利于社會(huì)和諧。所以，由營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，政府必須反思并逐步增加直接稅比重，減少間接稅比重，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)周期、收入分配和貨幣政策影響增值稅與通貨膨脹之間的傳導(dǎo)，抑制價(jià)格上漲，達(dá)到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，為中國(guó)的稅制改革政策增加前瞻性和預(yù)防性。

（五）強(qiáng)化稅收征管機(jī)制

營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，作為地方政府征管權(quán)限的營(yíng)業(yè)稅的業(yè)務(wù)量減少，地稅人員過(guò)剩，出現(xiàn)人浮于事的狀況；而征收增值稅的國(guó)稅部門由于營(yíng)業(yè)稅改革，業(yè)務(wù)量激增，內(nèi)部管理方式也可能發(fā)生變化，人員短缺，急需有專業(yè)能力的人員迅速補(bǔ)上空缺。面對(duì)國(guó)稅和地稅部門人員需求的變化，必須精簡(jiǎn)地稅人員，并把一些地稅人員相應(yīng)地調(diào)整到各個(gè)國(guó)稅部門中去。這樣，既可緩解地稅人員失業(yè)的壓力，又解決了國(guó)稅部門人員不足的現(xiàn)狀。當(dāng)擴(kuò)圍改革發(fā)展到一定階段后，將國(guó)稅和地稅進(jìn)行合并，整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員，建立從中央到地方的垂直管理機(jī)制，根據(jù)稅種不同劃分不同的職能部門，加強(qiáng)征管信息化建設(shè)，優(yōu)化稅制機(jī)構(gòu)。

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