淺析中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度及其完善

摘 要：轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制財政體制的重要組成部分，具有彌補財政縱向失衡、橫向失衡和彌補外部性的功能。中國財政轉(zhuǎn)移支付制度自1994年建立經(jīng)過二十多年的調(diào)整，為實現(xiàn)其政策目標不斷完善，形成了具有中國特色的結(jié)構(gòu)形式。對其政策實施效果分析發(fā)現(xiàn)，中國轉(zhuǎn)移支付制度對財力分配的縱向均衡效果明顯，轉(zhuǎn)移支付在實現(xiàn)財力分配的橫向平衡這一目標則上任重道遠?？蓮膬?yōu)化制度結(jié)構(gòu)、規(guī)范資金分配辦法、完善立法等方面完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付均等化效果。

關鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度；公共服務；均等化效果

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0147-02

財政轉(zhuǎn)移支付，是指個國家各級政府之間的，在既定的職能、支出責任和收入劃分的框架下中央政府為實現(xiàn)特定的政策目標而進行的財政資金的無償轉(zhuǎn)移，其實質(zhì)是社會資源在各級政府之間的再分配。

一、中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實依據(jù)和制度目標

中國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是同1994年分稅制財政體制改革配套建立起來的，作為分稅制財政體制的補充體制，轉(zhuǎn)移支付制度建立的發(fā)展有其特定的現(xiàn)實依據(jù)和制度目標。

1.彌補政府間縱向財力不平衡，實現(xiàn)各級政府財權事權相匹配。財政的縱向不平衡是指各級政府的自有收入與其承擔的事權所需要支出不對等的結(jié)構(gòu)性財政失衡。94稅改將收入多、比重大、關系國計民生的稅種劃分歸中央，而將零散的、數(shù)額小的稅種劃分給地方，并且在中央和地方共享稅中地方政府也僅占有很小的比例，與此同時卻未對地方政府的支出職能做出調(diào)整，這樣便形成了中央政府和地方政府在財權和事權上的嚴重不統(tǒng)一。只有通過轉(zhuǎn)移支付制度將財政資金在各級政府之間進行再分配，才能彌補地方政府的財政缺口，彌補縱向財力的不平衡，實現(xiàn)各級政府的財權和事權相匹配。

2.解決政府間橫向財力不均衡的問題，實現(xiàn)基本公共服務均等化?；竟卜站然?，是指政府為社會成員提供基本的、不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和服務。地區(qū)的公共服務水平和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展呈正相關，中國現(xiàn)階段的不可回避的現(xiàn)實問題就是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，由此導致東、中、西部各省政府財力相差較大。2011年財政部對全國各?。ㄊ校┤司斦芰Φ慕y(tǒng)計結(jié)果表明，最高為上海市人均15 100元，最低的河南省2 287元，相差7倍多；而全國平均線以下共有16個省市，均為中西部欠發(fā)達地區(qū)。政府間橫向財力不均衡阻礙了公共服務均等化的實現(xiàn)，中央財政有責任通過轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地區(qū)間的財政收入，進而消除地區(qū)間公共服務水平存在的差異，確保各地達到公共服務的最低水平，實現(xiàn)公共服務均等化。

二、中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的主要形式

1.稅收返還為確保分稅制的順利推行，補償?shù)胤秸谛露愔葡碌膿p失，94稅改中中央政府將上劃中央的增值稅和消費稅的一部分按照來源地的原則再次返還給地方政府，稅收返還構(gòu)成中國政府轉(zhuǎn)移支付的一部分。稅收返還在推動分稅制改革，調(diào)動發(fā)達地區(qū)的稅收積極性發(fā)揮了積極的作用，但從財力均等化的角度來看，稅收返還同時導致大量資金流向發(fā)達地區(qū)，不利于均衡不同地區(qū)的財力差距，不利于公共服務均等化目標的實現(xiàn)。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付（原財力性轉(zhuǎn)移支付）一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對存在財力缺口的財政實力薄弱地方政府，按照規(guī)范的辦法給予的補助，包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等。在具體實施中一般轉(zhuǎn)移支付全面運用“因素法”對當?shù)厝司斦罩?、標準財政收支、財政困難程度等因素進行核定，確定中央轉(zhuǎn)移給各地政府的數(shù)額。一般性轉(zhuǎn)移支付最具有縮小地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務能力均等化的功能，并且一般性轉(zhuǎn)移支付對資金沒有過多的約束，地方政府對這部分資金的適用有很大的靈活性。

3.專項轉(zhuǎn)移支付、是指中央依據(jù)特定的用途及地方的特殊情況按項目的形式撥付給地方財政的專項資金，在編制預算時列中央支出，不包括在地方財政體制正常支出范圍，執(zhí)行中劃轉(zhuǎn)給地方按規(guī)定的用途使用。具體包括支持農(nóng)業(yè)支出、支援不發(fā)達地區(qū)支出、重大自然災害支出等。專項轉(zhuǎn)移支付在提高某種特定的公共服務水平上能夠起到其他形式所不具有的作用，但專項轉(zhuǎn)移支付往往要求地方政府配套一定比例的資金，使得貧困地區(qū)處于不利地位。

三、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的平衡效應分析

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制財政體制的重要補充組成體制，通過財政資金的二次分配對中國政府原有的財力進行調(diào)整，以實現(xiàn)政府間縱向和橫向財力的大致均等，因此可以從各級政府間財力的縱向和橫向均衡的實現(xiàn)程度來認識中國轉(zhuǎn)移支付制度的實施效果。

1.轉(zhuǎn)移支付制度對財力分配的縱向均衡效果明顯。轉(zhuǎn)移支付制度的縱向均衡效果可以通過2006—2010年，轉(zhuǎn)移支付之前的中央財政收支、地方財政收支情況同轉(zhuǎn)移支付后中央財政收支和地方財政收支情況對比加以說明。

通過上表可以看出，2006—2010年通過中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付，財政資金在中央和地方重新進行了分配，轉(zhuǎn)移支付后的地方收入基本上彌補了地方政府提供公共物品和服務的所費的支出，財權和事權不匹配的現(xiàn)象有所緩解，轉(zhuǎn)移支付制度的縱向均衡效果明顯。

2.轉(zhuǎn)移支付在財力分配的橫向平衡上任重道遠。財政轉(zhuǎn)移支付的最終目標是為了實現(xiàn)公共服務均等化。為改變中國區(qū)域發(fā)展不平衡，特別是中西部各省財力和東部地區(qū)各省財力的差異較大的情況，中央財政在轉(zhuǎn)移支付政策的實施上體現(xiàn)了對中西部地區(qū)的傾斜。2009年實施轉(zhuǎn)移支付前，中西部人均財力僅相當于東部的32.2%和35.5%，實施轉(zhuǎn)移支付之后分別提高到41.9%、48.3%，分別提高9.7%和12.8%，可見現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上縮小了地區(qū)間政府的財力差異。但是由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，地區(qū)間政府財力差異因地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異而在很長時間內(nèi)存在，財政均等化水平仍比較低，地區(qū)間公共服務的水平呈進一步擴大的趨勢。

四、完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付均等化效果的思考

現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度存在“轉(zhuǎn)移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多，結(jié)構(gòu)不合理”和“轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法不規(guī)范、不公開、不透明”等問題，可針對這些問題，進一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付均等化的效果。

1.優(yōu)化整合轉(zhuǎn)移支付項目，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。對于最優(yōu)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)學術界存在兩種觀點，一種觀點認為中國應該建立一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付制度（馬海濤，2010）；另一種觀點則認為專項轉(zhuǎn)移支付為主，一般性轉(zhuǎn)移為輔的轉(zhuǎn)移支付制度更適合均等化目標的實現(xiàn)（李萬慧，2010）。但是通過201年轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)同2011年轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)對比，2010年專項轉(zhuǎn)移、一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比例分別為40.1%、43.5%，2011年二者所占比例分別為45.9%、41.4%，這說明中國在政策取向上減少專項轉(zhuǎn)移支付，增大一般性轉(zhuǎn)移支付比例。延續(xù)這種思路轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)調(diào)整可從以下方面進行：加大一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付比重；將不具有均衡效果的稅收返還并入一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步減少直至取消稅收返還；將經(jīng)常性、永久性的專項轉(zhuǎn)移支付并入一般性轉(zhuǎn)移支付；規(guī)整專項轉(zhuǎn)移支付項目，避免項目的交叉重復，同時以政府財政能力為依據(jù)調(diào)整政府配套資金比例。

2.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法。中國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中，一般性轉(zhuǎn)移支付全面使用“因素法”測算對地方轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付部分使用“因素法”和“基數(shù)法”相結(jié)合的測算辦法。因素法與基數(shù)法相比更能反映當?shù)貙嶋H財政能力。在轉(zhuǎn)移支付中應逐步摒棄“基數(shù)法”，更多地運用“因素法”測算當?shù)氐氖杖胨胶椭С瞿芰Γ岣咿D(zhuǎn)移支付資金的配置效率，提高轉(zhuǎn)移支付均等化效果。

3.加快轉(zhuǎn)移支付相關立法。將轉(zhuǎn)移支付制度的主要內(nèi)容以法律形式加以明確和固定，能夠賦予轉(zhuǎn)移支付制度權威性，保障其得以規(guī)范地實施，增強地方財政預算的可預期性，提高轉(zhuǎn)移支付透明度。因此，應盡快建立完善轉(zhuǎn)移支付相關立法，將轉(zhuǎn)移支付的基本目標和原則、主要類型、分配方法、使用規(guī)范、監(jiān)督與績效評價方法等內(nèi)容加以明確規(guī)定。

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2012，（5）.[責任編輯 吳 迪]