政府責(zé)任視角下農(nóng)民工社會(huì)保障制度的“兩低一高”問(wèn)題分析

摘 要：近年來(lái)，農(nóng)民工社會(huì)保障一直都是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。而在目前以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)過(guò)程中，陷入了以參保率低、待遇水平低、退保率高為主要表現(xiàn)的“兩低一高”困境。以政府責(zé)任的視角作為出發(fā)點(diǎn)，從五個(gè)主要方面對(duì)“兩低一高”困境進(jìn)行深入分析和探討，試圖從中找到造成這一困境的深層次原因和主要影響因素。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會(huì)保障制度；政府責(zé)任；“兩低一高”

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）21-0114-04

引言

在中國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工群體長(zhǎng)期被排除在城市職工的社會(huì)保障體系之外，農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題日益引起社會(huì)的普遍關(guān)注。隨著農(nóng)民工群體的不斷擴(kuò)大，如果這一問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，必將成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中的巨大隱患和不安定因素，同時(shí)也有悖于中國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。近年來(lái)，農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題雖然得到了政府和社會(huì)各界的高度重視并采取了相關(guān)措施與行動(dòng)，但實(shí)施效果很不理想，問(wèn)題仍然很多。同時(shí)，許多地區(qū)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)制度的嘗試由于多種模式并存而陷入相對(duì)混亂局面?？偠灾r(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益并沒有得到明顯改善，農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)也沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，實(shí)際情況不容樂觀。

一、研究綜述

作為目前學(xué)術(shù)界所關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，眾多學(xué)者對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障制度進(jìn)行了廣泛而深入的研究。對(duì)于目前農(nóng)民工社會(huì)保障制度尤其是社會(huì)保險(xiǎn)制度的主要困境，大多數(shù)學(xué)者在這一問(wèn)題上已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)，即“兩低一高”：農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率低、社會(huì)保障待遇低、社會(huì)保險(xiǎn)退保率高；而在造成“兩低一高”這一困境的影響因素上則出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)。一些學(xué)者從城鄉(xiāng)分割的戶籍制度出發(fā)，認(rèn)為以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)保障制度是造成農(nóng)民工社會(huì)保障制度“兩低一高”困境的根本原因。不可否認(rèn)的是，農(nóng)民工的產(chǎn)生與存在是城鄉(xiāng)隔離的二元體制和戶籍管理制度的產(chǎn)物。但是，目前的城鄉(xiāng)二元體制與戶籍管理制度是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中所形成的，其改革過(guò)程是一個(gè)復(fù)雜和長(zhǎng)期性的工程，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法改變；而農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題是中國(guó)目前城市化過(guò)程中的一個(gè)過(guò)渡性問(wèn)題，農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)與改善刻不容緩，因此，將城鄉(xiāng)分割的戶籍制度作為造成“兩低一高”困境的主要影響因素去解決不符合現(xiàn)實(shí)的迫切需要。此外，城鄉(xiāng)二元體制與戶籍管理制度雖然在一定程度上制約了農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及相關(guān)體制與政策的不斷完善，戶籍身份作為準(zhǔn)入條件的情況越來(lái)越少，這一影響和制約程度完全可以控制在很小的范圍之內(nèi)。有的學(xué)者則把造成這一困境的主要原因歸結(jié)于農(nóng)民工群體的巨大規(guī)模及其構(gòu)成的多樣性、復(fù)雜性和高度流動(dòng)性。這一觀點(diǎn)雖然有一定的合理之處，但是農(nóng)民工群體的上述特性所造成的困難和問(wèn)題完全可以通過(guò)制度的重新設(shè)計(jì)、技術(shù)的改善以及相關(guān)操作性的增強(qiáng)來(lái)解決。因此，它并不是造成“兩低一高”困境的根源。學(xué)術(shù)界還有一類較為普遍的觀點(diǎn)則把更多的焦點(diǎn)聚集在農(nóng)民工自身問(wèn)題上，將農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的主觀意愿低、受教育水平低、對(duì)社會(huì)保障制度不了解不信任、維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)淡薄等因素作為首要原因考慮。但是，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障制度作為社會(huì)和個(gè)人的安全防護(hù)網(wǎng)，本身就應(yīng)該具有規(guī)避受保障群體身上一系列缺陷的功能和作用。如果中國(guó)的農(nóng)民工社會(huì)保障制度能夠真正保障農(nóng)民工的基本權(quán)益、提高農(nóng)民工的生活水平并且使農(nóng)民工從中受益，那么，農(nóng)民工群體無(wú)論自身有多少缺陷，仍然會(huì)信任這一社會(huì)保險(xiǎn)制度并主動(dòng)加入到這一制度中來(lái)。由此可見，中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障制度“兩低一高”的困境有其更深層次的影響因素。事實(shí)上，在中國(guó)特殊國(guó)情和具體實(shí)際的決定下，政府始終是任何重要制度建設(shè)與改革的核心力量。因此，本文將不同于上述理論視角，試圖從政府責(zé)任的角度深入分析和探討農(nóng)民工社會(huì)保障制度的這一困境。

二、當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)保障制度的主要困境：兩低一高

從總體上來(lái)說(shuō)，在中國(guó)，完整的社會(huì)保障制度應(yīng)包括繳費(fèi)性的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目和非繳費(fèi)性的社會(huì)救助、社會(huì)福利項(xiàng)目。但是，就目前的農(nóng)民工社會(huì)保障制度而言，非繳費(fèi)性的社會(huì)救助、社會(huì)福利項(xiàng)目由于戶籍制度等長(zhǎng)期性的體制因素而基本處于空白狀態(tài)，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)所獲得的社會(huì)救助和社會(huì)福利非常有限，相關(guān)法規(guī)、政策建設(shè)落后，并且在短期內(nèi)難以解決。對(duì)此問(wèn)題，本文不再深入討論。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段的農(nóng)民工社會(huì)保障制度中最為重要且最急需改革的方面是繳費(fèi)性的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。目前，以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的農(nóng)民工社會(huì)保障制度的運(yùn)行效果不容樂觀，陷入了“兩高一低”的尷尬困境。具體而言，首先，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率低。關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的參保率，政府和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了許多詳細(xì)的調(diào)研。從調(diào)查結(jié)果看，農(nóng)民工的參保率普遍處于較低的水平；其次，農(nóng)民工社會(huì)保障待遇水平低。以深圳市農(nóng)民工合作醫(yī)療為例，深圳市農(nóng)民工合作醫(yī)療制度是該市2005年推出的一項(xiàng)醫(yī)療保障制度。參加農(nóng)民工合作醫(yī)療的總?cè)藬?shù)為124萬(wàn)人，平均每個(gè)人從基金中獲得的醫(yī)療費(fèi)用僅為14.5元。這樣的情況在其他險(xiǎn)種以及全國(guó)其他地方都普遍存在；最后，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)退保率高。農(nóng)民工的高退保率常年居高不下。農(nóng)民工退?，F(xiàn)象首次出現(xiàn)于2004年，是從率先在全國(guó)推廣農(nóng)民工保險(xiǎn)的廣東省出現(xiàn)的。有研究表明，廣東省農(nóng)民工退保率有的地區(qū)高達(dá)95%以上。

三、“兩低一高”困境的影響因素分析：基于政府責(zé)任的視角

在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，公共物品是與私人物品相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，公共物品是可以供社會(huì)成員共同享用的物品，消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性，是指某人對(duì)公共物品的消費(fèi)并不會(huì)影響別人同時(shí)消費(fèi)該產(chǎn)品及其從中獲得的效用，即在給定的生產(chǎn)水平下，為另一個(gè)消費(fèi)者提供這一物品所帶來(lái)的邊際成本為零。所謂非排他性，是指某人在消費(fèi)一種公共物品時(shí)，不能排除其他人消費(fèi)這一物品（不論他們是否付費(fèi)），或者排除的成本很高。公共物品一般不能或不能有效通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制由企業(yè)和個(gè)人來(lái)提供，主要由政府來(lái)提供。而社會(huì)保障作為一種公共物品，政府擔(dān)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。此外，在中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政府主導(dǎo)政策制定與制度建設(shè)以及“大政府，小社會(huì)”的背景下，政府責(zé)任在農(nóng)民工社會(huì)保障中所體現(xiàn)的重要地位更是不言而喻。因此，筆者認(rèn)為有必要從政府責(zé)任的視角對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的“兩低一高”困境進(jìn)行深入分析和討論。

（一）從政府在制度設(shè)計(jì)和政策制定的責(zé)任上看

首先，目前在全國(guó)層面上缺乏統(tǒng)一的有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障的相關(guān)制度和政策來(lái)支撐農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)。社會(huì)保障相關(guān)制度的設(shè)計(jì)和相關(guān)政策的制定，是政府必須履行的重要職責(zé)之一。雖然有的部門和地區(qū)已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的制度和政策，但這些制度和政策要么只是暫行辦法、要么只適用于某一個(gè)地區(qū)，再加上各部門、各地區(qū)的做法不一樣，彼此之間存在不協(xié)調(diào)甚至有沖突，使得這些以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的農(nóng)民工社會(huì)保障制度不夠科學(xué)、執(zhí)行力不強(qiáng)，實(shí)施的效果也不夠理想、問(wèn)題不斷。在這種混亂的情況下，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率低、待遇低和退保率高的問(wèn)題在所難免，政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

其次，全國(guó)各地的農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)多種模式并存、相對(duì)混亂，但政府制定與出臺(tái)這些農(nóng)民工社會(huì)保障制度及模式的出發(fā)點(diǎn)和意圖不明確，甚至容易讓人產(chǎn)生懷疑。以直接擴(kuò)面型為例，眾所周知，在中國(guó)社會(huì)保障的改革過(guò)程中存在轉(zhuǎn)軌成本的問(wèn)題，而中國(guó)政府的具體做法則是選擇回避償還這一轉(zhuǎn)軌成本，在統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下通過(guò)轉(zhuǎn)嫁的方式從個(gè)人賬戶中進(jìn)行填補(bǔ)。但是由于人口老齡化和退休人員的不斷增多，養(yǎng)老金的支付壓力越來(lái)越大，個(gè)人賬戶透支現(xiàn)象日益嚴(yán)重，從而導(dǎo)致個(gè)人賬戶的“空賬運(yùn)行”。在直接擴(kuò)面型模式下政府雖然能暫時(shí)緩解或推遲上述壓力，但卻將農(nóng)民工納入到了個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者行列。這種缺乏責(zé)任的行為，不但沒有使農(nóng)民工群體的社會(huì)保障權(quán)益得到多大改善，反而讓本身就處境艱難的他們?cè)僭鎏磉@樣一份巨大的風(fēng)險(xiǎn)，顯然是農(nóng)民工所難以接受的。因此，社會(huì)保險(xiǎn)不受歡迎、參保率低、退保率高等現(xiàn)象的出現(xiàn)是理所當(dāng)然的。又如，仿城型、獨(dú)立型作為不同于城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系的模式，在政府將主要精力用于城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)情況下，往往顯得形式大于內(nèi)容、實(shí)際作用很小。此外，這種相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)體系在一定程度上繼續(xù)強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元分割所形成的社會(huì)不公。

此外，政府在制定農(nóng)民工社會(huì)保障制度及模式時(shí)往往“一刀切”，缺乏人性化，沒有顧及農(nóng)民工群體的特點(diǎn)和多樣性需求。具體而言，鑒于農(nóng)民工的來(lái)源地域不同、層次不一，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的需求也存在較大差別。大致可將他們分為三類：一是完全市民化的農(nóng)民工；二是市民化程度較高、流動(dòng)性也較強(qiáng)的農(nóng)民工；三是市民化程度較低的農(nóng)民工。對(duì)于第一類完全市民化的農(nóng)民工，比較適合直接擴(kuò)面型模式；而對(duì)于后兩類農(nóng)民工，他們顯然更適合相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)供給模式。然而，事實(shí)上，目前中國(guó)各地方政府制定和出臺(tái)農(nóng)民工社會(huì)保障制度時(shí)都選擇了回避這些重點(diǎn)，只是單一地采取了一種模式，缺乏相應(yīng)的組合，而且無(wú)論是哪一種模式都不夠成熟。因此，面對(duì)政府所提供的社會(huì)保障制度與自身需求并不相符時(shí)，農(nóng)民工自然不會(huì)參保，即使參保了也會(huì)很快發(fā)現(xiàn)自身并沒有獲益而選擇退保。

（二）從政府制定相關(guān)法律法規(guī)的責(zé)任上看

社會(huì)保障權(quán)作為公民權(quán)的重要組成部分理應(yīng)得到法律的承認(rèn)和保護(hù)，政府有責(zé)任制定維護(hù)公民社會(huì)保障權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)。最早將社會(huì)保障權(quán)視為一項(xiàng)普遍的公民權(quán)并對(duì)之進(jìn)行系統(tǒng)闡述的是英國(guó)社會(huì)學(xué)家馬歇爾。社會(huì)權(quán)利是馬歇爾公民權(quán)思想的核心內(nèi)容。他認(rèn)為，社會(huì)權(quán)利包括使社會(huì)成員獲得足以維持生計(jì)的收入、擁有工作、獲得健康服務(wù)、擁有能夠滿足基本需要的住房以及享受基本的義務(wù)教育等權(quán)利。發(fā)展社會(huì)權(quán)利既是為了使具有公民資格的社會(huì)成員擁有上述保障，也是為了應(yīng)對(duì)并最大限度地降低存在于現(xiàn)代社會(huì)中的貧困、嚴(yán)重的不平等等問(wèn)題。顯然，馬歇爾所說(shuō)的社會(huì)權(quán)利對(duì)應(yīng)的正是我們通常意義上的社會(huì)保障權(quán)利。此外，中國(guó)憲法明確規(guī)定了公民應(yīng)當(dāng)享有社會(huì)保障權(quán)這一基本權(quán)利，作為中國(guó)社會(huì)保障制度核心的社會(huì)保險(xiǎn)也受到了《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律的保護(hù)。作為中國(guó)公民，農(nóng)民工群體理應(yīng)享有與城鎮(zhèn)職工平等的社會(huì)保障權(quán)。但是，政府卻沒有履行相應(yīng)的立法職責(zé)，中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障相關(guān)立法嚴(yán)重滯后，相當(dāng)于空白。目前仍沒有一部能夠統(tǒng)領(lǐng)和調(diào)整所有農(nóng)民工社會(huì)保障法律關(guān)系的基本保障法，只有少部分臨時(shí)性、地方性的法規(guī)，但都缺乏足夠的法律約束力和可操作性。已經(jīng)有學(xué)者指出，農(nóng)民工在權(quán)益受到侵害時(shí)，并不是缺乏制度化的利益表達(dá)和追逐渠道，而在于保障他們權(quán)益的法律法規(guī)以及他們?cè)V求侵犯權(quán)益的制度和渠道不具備有效性。目前的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，由于缺乏足夠的法律約束和保護(hù)，使農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)得不到有效保障，因此很難吸引農(nóng)民工加入進(jìn)來(lái)，也很難留住已經(jīng)加入進(jìn)來(lái)的那部分農(nóng)民工。

（三）從政府的財(cái)政責(zé)任上看

充足的資金支持是社會(huì)保障制度有效運(yùn)行的重要前提。尤其在中國(guó)，任何重要制度的建設(shè)和運(yùn)行都離不開政府的財(cái)政投入。因此，政府有責(zé)任也十分有必要為農(nóng)民工社會(huì)保障制度提供足夠的財(cái)政支持。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府在社會(huì)保障項(xiàng)目上的經(jīng)費(fèi)一直十分緊缺，雖然近年來(lái)國(guó)家開始重視社會(huì)保障的建設(shè)并加大了投入力度，但政府將主要的精力和財(cái)力放在了城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系的建設(shè)和改革上，給予農(nóng)民工社會(huì)保障制度的“關(guān)懷”少之又少。2011年，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入26 194.53億元中，單位繳費(fèi)、個(gè)人繳費(fèi)、財(cái)政投入和其他投入分別為12 614.91億元、7 177.96億元、5 391.48億元和1 010.18億元，分別占48.16%、27.40%、20.58%和3.86%。在整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入中，政府的財(cái)政投入比例有20.58%，但是這些資金主要投入到了城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)等項(xiàng)目，用于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的資金十分有限。此外，政府監(jiān)管下的社會(huì)保險(xiǎn)基金的收益狀況并不理想，很難對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目給予資金幫助。在農(nóng)民工社會(huì)保障制度缺乏政府應(yīng)有的財(cái)政支持以及政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)不力的情況下，最直接的后果就是：無(wú)論在哪種模式下，農(nóng)民工社會(huì)保障待遇水平都普遍十分低下。而低待遇意味著農(nóng)民工真正所關(guān)心的切身利益得不到改善、生活水平得不到提高，因此他們對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障制度缺乏信心，自然不愿意參保，已經(jīng)參保的農(nóng)民工也會(huì)因?yàn)榇龅投紤]退保。

（四）從政府間的職責(zé)分工與協(xié)調(diào)上看

政府作為公共權(quán)力的行使者，有責(zé)任和義務(wù)維護(hù)公民的基本權(quán)益。因此，不同級(jí)別、不同地區(qū)的政府之間在進(jìn)行職責(zé)分工和協(xié)調(diào)時(shí)應(yīng)當(dāng)以如何使公民所獲得的公共利益最大化為前提和準(zhǔn)則。但是在農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)過(guò)程中，實(shí)際情況卻與這一前提和準(zhǔn)則大相徑庭，政府間缺乏良性的合作機(jī)制，各部門和政府都以各自的利益為重，職責(zé)分工與協(xié)調(diào)十分混亂。具體而言：

一方面，中央政府與地方政府之間的職責(zé)分工應(yīng)當(dāng)是地方政府積極響應(yīng)中央政府關(guān)于改善和維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的相關(guān)號(hào)召和政策，全力支持與配合農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)，確保農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)利得到有效落實(shí)。然而，事實(shí)上地方政府更關(guān)心的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展問(wèn)題。偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的政績(jī)考核制度，與依賴企業(yè)所得稅的地方稅收，自然使地方政府更重視企業(yè)的利潤(rùn)而輕視包括農(nóng)民工社會(huì)保障在內(nèi)的公共事業(yè)的發(fā)展。因此，地方政府在建設(shè)農(nóng)民工社會(huì)保障制度時(shí)往往應(yīng)付了事，甚至不會(huì)去建立這種制度。在這種情況下，農(nóng)民工得到的社會(huì)保障待遇很低，自身權(quán)益得不到改善，自然不愿意進(jìn)入到這一制度中來(lái)。

另一方面，地方政府之間的職責(zé)分工應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)溝通與協(xié)商，為建立更有效、更合理的農(nóng)民工社會(huì)保障制度而共同合作努力。然而，事實(shí)上各地方政府間不但沒有建立良性的合作機(jī)制，反而為了各自的地區(qū)利益而使農(nóng)民工社會(huì)保障制度增添了許多人為的障礙和困難。農(nóng)民工流出地政府與流入地政府之間相互推脫責(zé)任，缺乏溝通與協(xié)調(diào)，職責(zé)分工模糊，造成農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)政府職責(zé)的缺位，從而導(dǎo)致農(nóng)民工的參保率低、退保率高，甚至出現(xiàn)無(wú)法參保的現(xiàn)象。

（五）從政府的“賦權(quán)”與農(nóng)民工的“增權(quán)”方面看

農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)需要政府對(duì)農(nóng)民工“賦權(quán)”以及幫助農(nóng)民工“增權(quán)”。美國(guó)學(xué)者芭芭拉·所羅門在1796年出版的《黑人增權(quán)：受壓迫社區(qū)中的社會(huì)工作》中首次對(duì)“增權(quán)”理論進(jìn)行了系統(tǒng)的論述?！霸鰴?quán)”理論雖然主要被應(yīng)用于社會(huì)工作領(lǐng)域，但在社會(huì)保障尤其是農(nóng)民工這一弱勢(shì)群體的社會(huì)保障中同樣適用。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，“增權(quán)”就是為案主賦予權(quán)力，挖掘其內(nèi)在的潛能。而農(nóng)民工在社會(huì)保障上的“增權(quán)”就應(yīng)當(dāng)是政府賦予農(nóng)民工相應(yīng)的權(quán)力，使農(nóng)民工的角色從受助者或者弱者向權(quán)力的擁有者轉(zhuǎn)變。由于中國(guó)的特殊國(guó)情，尤其是在“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的大背景下，政府幾乎掌握著全部的社會(huì)資源，農(nóng)民工在社會(huì)保障方面的“增權(quán)”更適合采取自上而下的模式，通過(guò)外力即政府推動(dòng)的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。由此可見，政府在整個(gè)過(guò)程中扮演著十分關(guān)鍵的角色，對(duì)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)在社會(huì)保障上的“增權(quán)”負(fù)有不可推卸的責(zé)任。然而，目前農(nóng)民工群體的處境仍然是“經(jīng)濟(jì)上的部分接納”與“社會(huì)保障制度的整體性排斥”并存，政府在農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)過(guò)程中很少考慮甚至基本忽略了對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行“賦權(quán)”，農(nóng)民工在現(xiàn)有制度下缺乏實(shí)現(xiàn)“增權(quán)”的相關(guān)條件和途徑，甚至出現(xiàn)了無(wú)法被“賦權(quán)”反而被“剝權(quán)”的現(xiàn)象。因此，在這種情況下，不僅會(huì)存在社會(huì)保障制度排斥農(nóng)民工群體，而且農(nóng)民工群體也會(huì)主動(dòng)排斥現(xiàn)有的農(nóng)民工社會(huì)保障制度。

結(jié)語(yǔ)

在上述分析和討論中，筆者簡(jiǎn)單介紹了目前以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的農(nóng)民工社會(huì)保障制度“兩低一高”的困境，并從政府責(zé)任的視角出發(fā)，具體通過(guò)五個(gè)主要方面對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的這一困境進(jìn)行了深入的分析和探討。由此不難看出，目前如果想要盡快解決農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)“兩低一高”的困境，必須緊抓政府責(zé)任這一關(guān)鍵點(diǎn)，充分圍繞政府責(zé)任來(lái)制定和設(shè)計(jì)相關(guān)措施，以在較短的時(shí)間內(nèi)緩和目前的困難局面。在這里，本文更多的是從中國(guó)的特殊國(guó)情和當(dāng)前的迫切需求出發(fā)，并且僅限于對(duì)目前農(nóng)民工社會(huì)保障制度中的“兩低一高”這一困境進(jìn)行討論。而對(duì)于農(nóng)民工社會(huì)保障體系乃至整個(gè)社會(huì)保障制度的徹底改革與建設(shè)，政府責(zé)任只是眾多著力點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)之一，還需要綜合考慮包括城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度在內(nèi)的一系列治理難度大并且十分復(fù)雜的長(zhǎng)期性問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決涉及到多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門以及多個(gè)階段，需要完整、合理的頂層制度設(shè)計(jì)。因此，要使農(nóng)民工能夠真正從社會(huì)保障體系中獲益并且使這種受益狀況能夠一直持續(xù)下去，我們國(guó)家需要建立一套能夠符合中國(guó)不同發(fā)展階段的具體國(guó)情需要、類似于貝弗里奇報(bào)告那樣具有高瞻遠(yuǎn)矚性質(zhì)的長(zhǎng)期性、分步驟的社會(huì)保障綜合規(guī)劃藍(lán)圖，而且必須將其嚴(yán)格地執(zhí)行下去。

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