失地農(nóng)民的困境與生活保障——基于泮水村實地調(diào)查數(shù)據(jù)

摘 要：近年來，中國城市化進程伴隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展而迅速發(fā)展。越來越多的失地農(nóng)民隨之產(chǎn)生。失地農(nóng)民問題層出不窮。通過小范圍的深入調(diào)研，采用問卷法、入戶訪問等方法對泮水村失地農(nóng)民進行實地研究，了解當?shù)氐耐恋卣魇涨闆r和失地農(nóng)民的就業(yè)、生活保障以及他們平時的娛樂生活等方面的現(xiàn)狀，分析他們面臨的困境。并探討解決中國失地農(nóng)民生活困境的對策，給出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；生活保障；實地調(diào)查

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0041-03

一、泮水村實地調(diào)查

泮水村位于衡南縣西南邊陲的湘江河畔，是衡南、祁東、常寧交界之地，也是衡南縣最偏遠的村落之一，交通不便，自然條件差，資源極為缺乏。近尾洲水電站坐落在泮水村，電站修建過程中泮水村大量的農(nóng)用地和山林都被占用為建筑用地。由于近尾洲水電站的修建，近尾洲9個村65個組800多畝稻田被淹沒，人均耕地最少的不到1分地。筆者分別兩次對泮水村失地農(nóng)民進行了調(diào)查，下面從年齡和學(xué)歷構(gòu)成以及土地征用、土地流轉(zhuǎn)和就業(yè)等幾個方面介紹失地農(nóng)民的基本情況。

（一）樣本的年齡和學(xué)歷構(gòu)成情況調(diào)查

受訪者的平均年齡為41.39歲。20歲以下的有7人；20～30歲的有29人，30～40歲的有12人，40～50歲的有26人，50～60歲的有17人，60～70歲的有9人，70歲以上的有6人。其中60歲及以上的共有15人，約占調(diào)查樣本的14%。

被調(diào)查者的學(xué)歷結(jié)構(gòu)：沒上過學(xué)的不識字的失地農(nóng)民約占樣本比例的4%；小學(xué)文化水平的約占樣本人數(shù)的28%；初中文化水平的約占樣本人數(shù)的50%；高中（包括技校和職業(yè)高中）學(xué)歷的約占樣本比例的15%，而高中以上學(xué)歷的受訪者約占樣本比例的3%。由此可知，泮水村的失地農(nóng)民文化水平普遍較低，初中學(xué)歷者占比達到一半以上。

（二）關(guān)于土地征收情況調(diào)查

泮水村土地征收主要用于近尾洲水電站及其附屬設(shè)施的修建，征地用途較為單一。20世紀80年代泮水村的征地多為零補償。直到1993年才規(guī)定稻田、旱地、山林地、空歇地分別按7 000元/畝、4 500元/畝、3 000元/畝和2 000元/畝的標準對失地農(nóng)民進行賠付。住宅地征用的補償標準按房子的面積和材質(zhì)來確定的，其中紅磚房以120元/平方米，土坯房以60元～80元每平方米不等的價格賠付。在此基礎(chǔ)上還給移民戶劃分宅基地，并解決他們的城鎮(zhèn)居民戶口。

在征地過程中對于失地農(nóng)民的補償方式大都采用貨幣補償方式，除了大雅堂30戶失地農(nóng)民因為房屋和農(nóng)用地全被征收，所以還享受了住房安置① 和戶籍變更政策。

（三）關(guān)于失地農(nóng)民就業(yè)情況的調(diào)查

在走訪中我們對于失地農(nóng)民的職業(yè)進行了調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，目前務(wù)農(nóng)的有26人，正常就業(yè)的有63人，其中在外地打工的有57人，而賦閑在家的有17人。外出務(wù)工人員中80%以上是臨時工。男性失地農(nóng)民主要從事的工種為建筑工、煤氣配送、保安等工作。而女性失地農(nóng)民外出務(wù)工一般都在加工制造廠的車間流水線上工作或者從事家政勞務(wù)工作。

從受訪者的月工資情況來看，外出務(wù)工者中選擇工資標準為800元以下的有2個人，工資標準在800元～1 000元的失地農(nóng)民有8人，月工資在1 000元～2 000元的有14人，而選擇工資標準為2 000元～3 000元的人數(shù)最多，有17人。工資標準在3 000元～4 000元的有8人，選擇工資標準在4 000元～5 000元的有5人，月工資在5 000元以上的有3人。取各組數(shù)據(jù)中數(shù)，進行普通加權(quán)平均后計算出來的平均工資為約為2 417元。

在關(guān)于工作時間的調(diào)查中，外出務(wù)工者選擇“工作時間在8～10”小時的人數(shù)最多，共有39人。還有6人選擇工作時間在10～12個小時。而工作在8小時以內(nèi)的人數(shù)為8人，另外有5人選擇工作時間在12小時以上。

總體而言，失地農(nóng)民多從事穩(wěn)定性低、低技能、重體力、較長工時的工作。工作的可替代性強，作業(yè)風(fēng)險也較大。

（四）關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障調(diào)查

結(jié)合回收的問卷和訪問記錄，我們發(fā)現(xiàn)被訪問者中90%都購買了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。被調(diào)查樣本中購買新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的有78%。移民戶只有20%的人購買了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。有少數(shù)幾位外出務(wù)工失地農(nóng)民表示他們參保了企業(yè)職工養(yǎng)老保險。

在訪問中，我們還特別關(guān)注了失地農(nóng)民中的低保人群。從一名被訪問的失地農(nóng)民那里，我們了解到2011年該農(nóng)民一共領(lǐng)取了960元低保救濟金。對比泮水村和全國其他城市的農(nóng)村低保標準（見表1）：

從上表中我們不難看出，泮水村的農(nóng)村低保標準遠低于各大城市的農(nóng)村低保標準。

二、失地農(nóng)民面臨的困境及原因分析

通過兩次實地調(diào)查對泮水村失地農(nóng)民的情況的了解，我們發(fā)現(xiàn)目前的泮水村失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀存在一些明顯的特征：

（一）分異現(xiàn)象較為嚴重

根據(jù)社會分層理論我們發(fā)現(xiàn)土地征用后泮水村失地農(nóng)民的內(nèi)部出現(xiàn)了分異現(xiàn)象。本文中以相對生活水平的變化作為衡量的標準，選取家庭的平均收入代表生活水平這一變量來分析失地農(nóng)民的分異現(xiàn)象。

調(diào)查情況顯示，生活水平上升的失地農(nóng)民約占樣本的56%，而收入維持穩(wěn)定的失地農(nóng)民約占樣本的33%，收入下降的失地農(nóng)民則占樣本的11%。

分析出現(xiàn)失地農(nóng)民分異現(xiàn)象的原因。部分泮水村失地農(nóng)民相對生活水平變化的原因主要有以下幾個：（1）是否順利實現(xiàn)再就業(yè)；（2）獲得非農(nóng)收入的能力；（3）社會保障是否完善。

（二）留守問題嚴峻

我們在開展調(diào)查的過程中一個特別深刻的感觸就是，留守兒童和老人多。在調(diào)查中我們了解到，自從土地被征收后，外出務(wù)工就成為了當?shù)氐囊环N趨勢。原本土地擁有量就少，被征之后更是所剩無幾，另謀生計勢在必行。

大量年輕勞動力外出務(wù)工也帶來了很多問題。其中留守兒童和老人問題最為突出。很多小孩從一出生就由爺爺奶奶撫養(yǎng)，由于缺乏父母的關(guān)愛和合理的家庭教育，導(dǎo)致小孩出現(xiàn)各種不健康的行為習(xí)慣，不僅影響孩子們的成長和發(fā)展，甚至?xí)＜吧鐣陌捕ā?/p>

留守老人的問題主要是在于心理困境。一是嚴重的自我否定。由于沒有經(jīng)濟來源，在家庭事務(wù)中沒有話語權(quán)，家庭地位下降。二是留守老人的精神壓力較大。由于一家的主要經(jīng)濟收入者在外打工，而且從事的又都是一些比較辛苦比較危險的體力活，所以老人會比較擔(dān)心。同時對于家里留守兒童的照顧也給他們的生活帶來了很多的困擾與壓力。

（三）生活保障不足

從調(diào)查的情況來看，失地農(nóng)民交付一定比例的保費就可以享受的社會保障最主要是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。但這類保險的保障程度低。而關(guān)于失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、知識技能學(xué)習(xí)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的素質(zhì)教育的保障措施幾乎沒有。農(nóng)村最低生活保障政策提供基本的“生活保障”，但受益面窄。失地農(nóng)民主要的生活保障仍然是依靠家庭自保和親戚間的互助完成，風(fēng)險沒有得到有效的轉(zhuǎn)嫁，失地農(nóng)民的生活保障不足。

失地農(nóng)民的生活保障不足主要表現(xiàn)在：社會保障制度不健全、最低保障標準偏低、其他的配套保障措施不全。

至于農(nóng)村最低生活保障政策，雖然相比于農(nóng)村養(yǎng)老保險而言農(nóng)村最低生活保障的保障又略高一些，但由于受益面窄，整個泮水村近1 200人，僅有34位享受低保的農(nóng)民，受惠比例不到3%。

三、泮水村個案經(jīng)驗對解決中國失地農(nóng)民問題的借鑒

失地農(nóng)民是一個比農(nóng)民更為弱勢的群體。他們?yōu)橹袊慕?jīng)濟建設(shè)做出很大的犧牲。因此，我們在經(jīng)濟發(fā)展過程中始終要堅持“效率和公平相互協(xié)調(diào)的原則”，力求實現(xiàn)整個社會的發(fā)展而不要把這些弱勢群體扔下不管。從調(diào)查的結(jié)果來看，很大一部分失地農(nóng)民因為文化程度低，長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且無其他非農(nóng)技能，造成他們在其他工作崗位上的競爭劣勢，加上適應(yīng)能力弱或子女教育或身患疾病而生活在貧困中。鑒于泮水村失地農(nóng)民的個案研究經(jīng)驗，筆者對解決中國失地農(nóng)民問題的途徑進行如下探索：

（一）利用計劃與市場兩種手段解決失地農(nóng)民問題

從泮水村失地農(nóng)民調(diào)查的資料來看，100%的失地農(nóng)民都是依靠自己進入市場尋找再就業(yè)的機會，而他們的就業(yè)信息來源僅僅是親戚、朋友或者同鄉(xiāng)之間的交流。而依托熟人之間有限的信息來源不僅限制失地農(nóng)民的工作地點，也局限了他們可選擇的工種。政府處理失地農(nóng)民就業(yè)問題如果偏向于選擇由市場自行解決的話，將不利于失地農(nóng)民的再就業(yè)實現(xiàn)。

至于失地農(nóng)民的生活保障問題，要想完全依靠市場來解決既不合理也不現(xiàn)實。首先，大部分的失地農(nóng)民沒有能力為自己的生活提供全面的保障。再次，社會保障本是國家利用再分配來調(diào)節(jié)貧富差距的，所起的作用是為那些生活遇到困境的人們提供基本的生活保障。因此，不能完全依賴市場，必要時需要運用國家調(diào)控手段。

從對泮水村的失地農(nóng)民的情況來看，失地后，農(nóng)民并沒有因此而獲得政府或村集體提供的生活保障，生活保障水平出現(xiàn)不同程度的下降。因為在原有的社會保障水平下，來自土地的保障消失，而生活方式和生活環(huán)境的變化也導(dǎo)致鄰里之間的互助保障弱化。同時由于失地農(nóng)民從事的不再是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動，新的工作環(huán)境和工作性質(zhì)也導(dǎo)致他們面臨的風(fēng)險更大，因此，生活保障水平總體呈現(xiàn)下降的態(tài)勢。

失地農(nóng)民生活、就業(yè)問題都具有明顯的社會性，處理不合理將會產(chǎn)生嚴重的社會影響。解決失地農(nóng)民就業(yè)與生活保障問題要堅持統(tǒng)籌兼顧，打好“市場”和“計劃”這兩張牌，對于那些市場解決不了、而又關(guān)乎失地農(nóng)民群體重大利益的問題，政府必須使用“計劃”手段進行干預(yù)與管理，這樣才能幫助失地農(nóng)民這一弱勢群體維護切身權(quán)益，幫助失地農(nóng)民在城市立住腳、扎下根，更順利地融入城市主流，共享中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的成果。

（二）健全完善失地農(nóng)民社會保障制度

1.完善失地農(nóng)民最低生活保障制度。最低生活保障對于生活水平處于貧困線以下的家庭而言是一項十分重要的救助。從目前中國的情況來看，農(nóng)村最低生活保障的受益人群還是局限在五保戶和極個別的貧困戶，受益面非常窄。泮水村的調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，在總?cè)丝诮咏? 200人的村子里，享受低保補助的只有34人，這34人中還包括了全村所有的五保戶。如此低的覆蓋比例根本不能真正實現(xiàn)保障失地農(nóng)民最低生活水平的目標。最低生活保障在幫助失地農(nóng)民順利度過角色轉(zhuǎn)型有著重要的意義，該保障能緩沖他們的生存壓力，使這部分人群不至于在生活困難時期處于無助的境地。因此，國家應(yīng)該考慮為有需要的失地農(nóng)民提供最低生活保障。

2.健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。截至2011年底，泮水村60歲以上的人口占全村人口總數(shù)的比例已經(jīng)達到了31.9%，呈現(xiàn)了嚴重的老齡化現(xiàn)象。而在調(diào)查過程中，我們也了解到，有50.9%的被調(diào)查者表示目前最擔(dān)憂的問題就是養(yǎng)老問題。在調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn)，泮水村失地農(nóng)民的養(yǎng)老基本上是依賴家庭成員互助，由兒子完全承擔(dān)為父輩養(yǎng)老的義務(wù)。但完全依靠家庭養(yǎng)老，會存在不少問題。一方面家庭經(jīng)濟的波動會給老人的養(yǎng)老帶來影響，不利于維持其正常的生活狀態(tài)。另一方面，養(yǎng)老費用作為家庭支出的一個重要部分也增加了作為晚輩的年輕失地農(nóng)民的生活壓力。因此，有必要建立適合失地農(nóng)民實際情況的養(yǎng)老保險體系?？梢栽凇靶罗r(nóng)保”的基礎(chǔ)上增加其他類型的養(yǎng)老保障。建立適合失地農(nóng)民的保障制度，要確定保障資金的籌集和繳納，以期提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。還可以通過政府政策介入適當引入商業(yè)保險，采取團體險的形式投保，這樣失地農(nóng)民既能獲取保費上的優(yōu)待，又能得到較高水平的保障。

3.完善失地農(nóng)民就業(yè)保障。建立完善失地農(nóng)民就業(yè)保障制度對于實現(xiàn)失地農(nóng)民順利就業(yè)，幫助其快速走出生活困境有著重大的意義。據(jù)泮水村失地農(nóng)民反映，在他們選擇工作時遇到的困難有：就業(yè)信息不靈、就業(yè)渠道不暢、職業(yè)技能不足。其中就業(yè)信息不靈通是影響他們實現(xiàn)充分就業(yè)的主要原因。這三個問題導(dǎo)致失地農(nóng)民閑置率較高，或者即便找到了工作再次失業(yè)的幾率也很大。因此我們要針對失地農(nóng)民的具體情況來做好相關(guān)的工作。首先，在征地之初相關(guān)部門就應(yīng)該把就業(yè)保障納入對失地農(nóng)民的安置工作中，對符合條件可以進行招工安置的盡量實行招工安置，這樣既滿足用工需求也解除了失地農(nóng)民的“失業(yè)”問題。其次，要加強對失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)。幫助他們獲得就業(yè)信息，同時鼓勵他們積極尋找就業(yè)途徑。對于不同年齡不同學(xué)歷的失地農(nóng)民給予不同的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)建議。對于一些創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，應(yīng)該利用農(nóng)村金融系統(tǒng)給失地農(nóng)民提供利率優(yōu)惠的小額信貸，暢通他們的融資渠道。最后，應(yīng)倡導(dǎo)社會企業(yè)積極吸納失地農(nóng)民工，可由村委向有用工需求的企業(yè)進行溝通，將職業(yè)技能培訓(xùn)與就業(yè)相結(jié)合，為企業(yè)提供適銷對路的人力資源。

4.保障失地農(nóng)民子女進城受教育的權(quán)利，提供公平合理的教育資源。失地農(nóng)民子女的教育問題不容忽視。結(jié)合泮水村失地農(nóng)民子女教育問題，筆者覺得我們應(yīng)該從兩個方面出發(fā)解決失地農(nóng)民子女教育問題。一方面要打破限制失地農(nóng)民子女隨父母入城受教育的壁壘，提高接受農(nóng)民工子女入學(xué)的相關(guān)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)環(huán)境。另一方面就是提高當?shù)氐慕逃健τ谡鞯禺數(shù)氐慕逃Y源應(yīng)該加大投入力度。在農(nóng)村的教師的任用上需要嚴格把關(guān)，對從事農(nóng)村教育的人才要有一些硬性指標，比如對任職者的學(xué)歷設(shè)置下限，以提高教師的整體素質(zhì)。并采取競聘上崗年度考核制度。定期對從事農(nóng)村教育的老師們進行培訓(xùn)，提高他們的授課能力和心理輔導(dǎo)能力，為失地農(nóng)民子女身心健康發(fā)展提供一定的幫助。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]