地方政府在經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變中的現(xiàn)狀及治理路徑分析

摘 要：在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變過程中，地方政府治理機制的缺失可以從政府規(guī)制的角度來分析，經(jīng)濟(jì)規(guī)制、社會規(guī)制和行政規(guī)制都存在與經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)的地方。中國各級地方政府在經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變中的治理目標(biāo)是建立與完善的市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型政府，為此必須理順行政原則和轉(zhuǎn)變行政方式。

關(guān)鍵詞：地方政府；經(jīng)濟(jì)增長方式；治理

中圖分類號：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0001-02

經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變是“十二五”期間中國經(jīng)濟(jì)的主題。轉(zhuǎn)變增長方式包含諸多內(nèi)容，是一個系統(tǒng)工程。其主要內(nèi)容包括：從出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)向內(nèi)需拉動型經(jīng)濟(jì)增長方式，從投資拉動型經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)向消費支撐型經(jīng)濟(jì)增長方式，從粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)向節(jié)能環(huán)保型經(jīng)濟(jì)增長方式，從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的增長方式[1]。轉(zhuǎn)變增長方式的重點，關(guān)鍵是從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的增長方式，即在經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變過程中須使政府由管理轉(zhuǎn)向治理。

一、地方政府治理機制的現(xiàn)狀分析

（一）經(jīng)濟(jì)規(guī)制存在的問題

1.經(jīng)濟(jì)規(guī)制主體的錯位和缺位。中國正在由全能主義國家向有限國家轉(zhuǎn)變，但目前依然帶有無限政府色彩，政府權(quán)力不受限制地深入到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的方方面面，尤其是對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭袑訉右?guī)制。以市場準(zhǔn)入為例，一項市場主體的經(jīng)濟(jì)行為如投資活動要經(jīng)過多層政府機構(gòu)的層層審批，其中充斥著公文的“旅行”、官僚的傲慢和效率的低下。這充分反映了政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制過多的一面。另一方面，地方政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)制又太少，這主要體現(xiàn)在政府在創(chuàng)建有序的市場秩序、界定清晰的產(chǎn)權(quán)、建立法律基礎(chǔ)等方面明顯缺位。

2.經(jīng)濟(jì)規(guī)制的法制化程度低。就正式頒布的規(guī)制法律而言，中國目前僅頒布《郵政法》（1986.12）及《實施細(xì)則》（1990.11），《鐵道法》（1990.9）等少數(shù)幾部法律，而更多的規(guī)制依據(jù)是地方政府制定的各種政策法規(guī)、條例，甚至是行政命令、行政措施等。而地方政府對于經(jīng)濟(jì)改制中出現(xiàn)的急需解決的問題，都缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。

（二）社會規(guī)制存在的問題

1.規(guī)制成本巨大。規(guī)制是一個巨大的社會化工程，這就要求必須有相應(yīng)的財政支出，地方政府的財政預(yù)決算是主要的手段。但是長期以來，由于缺少有效的監(jiān)督和制約，不少地方財政機關(guān)對財政經(jīng)費的運用存在著浪費的現(xiàn)象。

2.規(guī)制手段和方式的陳舊。長期以來，中國的社會性規(guī)制仍然是按照傳統(tǒng)的方式來進(jìn)行，通常采用的手段是通過行政權(quán)力來進(jìn)行規(guī)制，缺乏法律的依據(jù)，手段單一。

3.規(guī)制程序復(fù)雜。任何事件的發(fā)生發(fā)展都有套程序，對注重程序性應(yīng)該予以肯定，但是對于行政機關(guān)來說，既要注重程序性，也要快捷、高效地予以完成。程序的復(fù)雜煩瑣往往容易異致行政的不作為，使得事件的處理流于形式。

（三）行政規(guī)制存在的問題

1.非競爭性因素引起的壟斷在一些行業(yè)和部門依然存在。首先表現(xiàn)為行政壟斷的存在。它包括縱向的行業(yè)壟斷及橫向的準(zhǔn)入障礙或地方保護(hù)主義。其次表現(xiàn)為缺乏市場競爭基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)性壟斷。再次表現(xiàn)為個別行政性規(guī)制者的壟斷。

2.地方政府行政性規(guī)制機構(gòu)的效率有待進(jìn)一步提高。政府行政性規(guī)制的目的是彌補市場的缺陷，因此必然要求它是及時的、高效的和靈敏的。然而，一些行使規(guī)制職能的部門仍然表現(xiàn)得不盡如人意。

二、地方政府在經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變中的治理目標(biāo)

（一）治理理念更加科學(xué)

1.善治理念。所謂“善治”，是指民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的管理和伙伴關(guān)系，以促進(jìn)社會公共利益的最大化狀態(tài)。衡量善治的標(biāo)準(zhǔn)可以概括為合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與性、有效性等六個方面[2]。從有了國家及其政府以后，善治便成為人們所追求的理想政治管理模式，并成為各個時代各個國家所共同努力的方向。因此，發(fā)展和弘揚善治理念將是地方政府提供理想的政治管理模式，進(jìn)而又可以幫助地方政府創(chuàng)建符合自身實際情況的政府行政理念和施政綱領(lǐng)。由此，做到“善治”，則容易達(dá)成建立服務(wù)型政府的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

2.科學(xué)發(fā)展觀。黨的十七大報告中明確提出，“科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧?！盵3] 學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大理論武器?？茖W(xué)發(fā)展觀除了對經(jīng)濟(jì)增長的追求，還提出許多促進(jìn)社會進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，此外還包括縮小收入不平等，提高對基本服務(wù)的享有權(quán)，通過支持地方社會的發(fā)展來增強社會的凝聚力，加速向低碳社會的轉(zhuǎn)變等。

（二）制度配置更加完善

完善制度配置對于地方政府協(xié)助市場經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展，優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟(jì)效益有著不可忽視的作用，因此必須促使地方政府制度是實現(xiàn)真正的開放性，優(yōu)化其內(nèi)部的系統(tǒng)配置，從而實現(xiàn)新舊制度系統(tǒng)功能的轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生優(yōu)勝劣汰的自然秩序，完善制度自我更新體制。

（三）政府職能更加清晰

要治理轉(zhuǎn)軌時期中國地方政府制度缺失，就要求政府轉(zhuǎn)變其職能，使政府職能更加清晰。胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告中指出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”[3] ，“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強化社會管理和公共服務(wù)。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運行的干預(yù)?！盵3]

（四）制度運轉(zhuǎn)更加高效

地方政府職能的轉(zhuǎn)變要求政府轉(zhuǎn)變角色，從過去的統(tǒng)治行政走向管理行政、服務(wù)行政，建立和完善地方政府公共服務(wù)體系，創(chuàng)建電子政務(wù)平臺，完善全面高效地利民便民服務(wù)體系。擯棄傳統(tǒng)計劃體制下形成的“政府萬能”的神話，高度重視市場經(jīng)濟(jì)條件下地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會生活的適度性與局限性問題，構(gòu)建有限政府。具體說就是要轉(zhuǎn)變地方政府經(jīng)濟(jì)管理職能和社會公共服務(wù)職能，改革行政權(quán)力作用方式，規(guī)范地方政府管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的行為，提高地方政府治理經(jīng)濟(jì)的水平。

（五）發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)良

創(chuàng)建更加優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境是地方政府制度缺失治理的主要目標(biāo)之一。發(fā)展環(huán)境是經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的“生命線”，是地方發(fā)展的關(guān)鍵因素。一個地區(qū)的發(fā)展如果缺乏資金、技術(shù)、項目、人才，都可以通過引進(jìn)來解決，唯有發(fā)展環(huán)境不能引進(jìn)，只能靠自己去創(chuàng)建。創(chuàng)建優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境是推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀需要，有利于激發(fā)全民創(chuàng)業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。因此，我們要把優(yōu)化發(fā)展環(huán)境作為一項重要職責(zé)，努力營造一個文明和諧、優(yōu)質(zhì)高效、誠信服務(wù)、務(wù)實創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境。

三、地方政府在經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變中的治理路徑

（一）理順行政原則

1.堅持可持續(xù)發(fā)展的原則。堅持可持續(xù)發(fā)展，對于解決轉(zhuǎn)軌時期中國地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題具有特別重要的意義。地方政府制度缺失治理要著力把握發(fā)展規(guī)律、創(chuàng)新發(fā)展理念、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、破解發(fā)展難題，提高發(fā)展質(zhì)量和效益，要堅持可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人與自然的和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代的永續(xù)發(fā)展。這樣才能更好地體現(xiàn)人民群眾的根本利益，才能從根本上解決制度缺失問題。

2.堅持經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展原則。經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展是社會主義社會和諧發(fā)展的重要組成部分和基礎(chǔ)性因素。協(xié)調(diào)發(fā)展是一種良性社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)。具體講，它包含三個方面的內(nèi)容：一是社會發(fā)展的各要素能夠充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢和潛力，按照各自的運行規(guī)律良性發(fā)展；二是社會發(fā)展各要素之間相互適應(yīng)、相互促進(jìn)，某一方面的發(fā)展和變革以不犧牲其他方面或不給其他方面的發(fā)展造成障礙為前提，某一方面的發(fā)展和變革為其他方面的發(fā)展創(chuàng)造更為有利的條件，并且還要使過去造成的某種失調(diào)或失序得到緩解乃至消除；三是協(xié)調(diào)發(fā)展是保持效率下的逐步公平，其承認(rèn)并尊重差別過程中的共同發(fā)展及社會持續(xù)發(fā)展中的不斷協(xié)調(diào)。地方政府制度缺失治理必須建立在經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展也會推進(jìn)地方政府缺失治理走向更高更好的層次。

3.堅持依法行政原則。落實依法行政是地方政府制度缺失治理的重要保障。依法行政是地方政府活動的基本準(zhǔn)則。它督促地方政府在合法的職權(quán)、職責(zé)范圍內(nèi)，依據(jù)實體法和程序法，行使政府職能、接受法律監(jiān)督、承擔(dān)法律責(zé)任。在地方政府制度變遷和演進(jìn)過程中，通過依法行政建設(shè)來推進(jìn)和深化地方政府改革，進(jìn)而建設(shè)民主化、法治化的責(zé)任型政府和服務(wù)型政府。

（二）轉(zhuǎn)變行政方式

1.明確政府職能。行政方式是政府職能的具體實施方式，所以轉(zhuǎn)變行政方式要明確政府職能，在新形勢下，政府職能的基本定位是：適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善的需要，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的要求，適應(yīng)進(jìn)一步擴大對外開放和入世后的行政環(huán)境，政府的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四個方面。

2.創(chuàng)新社會管理體制。轉(zhuǎn)變行政方式，要創(chuàng)新社會管理體制。中國一直是強政府、弱社會，人們過多地依賴于政府的控制。政府長期在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，并把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為唯一的核心職能，直接地、微觀地管理經(jīng)濟(jì)。創(chuàng)新社會管理體制應(yīng)當(dāng)僅使地方政府擁有有限管理社會的權(quán)利、對經(jīng)濟(jì)社會管理負(fù)有限責(zé)任，通過向市場主體提供公共服務(wù)等方式，實現(xiàn)政府對市場主體互動式管理，其目標(biāo)并非要在個人選擇的驅(qū)動下找到解決問題的答案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。