鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃完善與實(shí)施探討

【摘 要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是合理調(diào)控、管理土地資源的重要手段，為保護(hù)耕地，合理開(kāi)發(fā)利用土地資源發(fā)揮重要作用，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃并付之實(shí)施，使規(guī)劃成為紅線、高壓線是十分必要的。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃；編制與完善；實(shí)施；服務(wù)新農(nóng)村

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。但在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)的土地利用規(guī)劃特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)土地利用規(guī)劃由于缺乏應(yīng)有的作用和約束力，被人們視為紙上談兵的擺設(shè)。有人說(shuō)，規(guī)劃是猴皮筋，可以任意伸縮；主要原因是規(guī)劃無(wú)力改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下按需定供、粗放利用的用地模式。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃并付之實(shí)施，使規(guī)劃成為紅線、高壓線是十分必要的。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的弊端

（一）規(guī)劃的權(quán)威性不夠

有人說(shuō)：規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話。其實(shí)不然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是列入法律范疇的，一旦形成就應(yīng)具有法律效力。但是，在實(shí)際實(shí)施的時(shí)候，土地利用計(jì)劃不與規(guī)劃配套，二者的指標(biāo)往往不相吻合，沒(méi)有遵守預(yù)測(cè)-規(guī)劃-計(jì)劃這樣一個(gè)合理的過(guò)程，造成規(guī)劃架空，難以落實(shí)。審批用地不按照規(guī)劃進(jìn)行，審批用地的過(guò)程中，未堅(jiān)持在規(guī)劃指導(dǎo)下有計(jì)劃地審批用地，出現(xiàn)了規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，頻繁進(jìn)行規(guī)劃局部調(diào)整的被動(dòng)局面。

（二）規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實(shí)

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實(shí)，影響了規(guī)劃的合理性及其實(shí)施。如某城市統(tǒng)計(jì)的規(guī)劃基期的城市建設(shè)用地面積與衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)相比有較大差距，但該市當(dāng)時(shí)只認(rèn)可統(tǒng)計(jì)面積，結(jié)果造成規(guī)劃用地規(guī)模偏小，給目前的規(guī)劃實(shí)施造成了很大困難。還有一個(gè)城市，4次調(diào)查4個(gè)結(jié)果，每次相差幾萬(wàn)畝?？梢哉f(shuō)，一些地區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施造成了不良影響。

（三）規(guī)劃內(nèi)容剛性強(qiáng)，實(shí)施難度大

規(guī)劃制定一些剛性指標(biāo)是必要的，但實(shí)施過(guò)程中需要足夠的彈性內(nèi)容作為補(bǔ)充，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在內(nèi)容深度和具體程度上把握適當(dāng)。上輪規(guī)劃編制將所有的用地區(qū)都落實(shí)到具體位置，在規(guī)劃圖上每塊地的用途都完全定死，但實(shí)際發(fā)展過(guò)程難以按照規(guī)劃設(shè)想實(shí)施。

（四）現(xiàn)有規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接不當(dāng)

由于我國(guó)的規(guī)劃體系不夠完善，規(guī)劃編制時(shí)間、調(diào)整范圍不統(tǒng)一，交通、水利、城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、旅游規(guī)劃等在土地利用上與土地規(guī)劃在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不銜接的問(wèn)題比較突出。重城鎮(zhèn)規(guī)劃輕土地規(guī)劃的傾向比較嚴(yán)重。雖然在理論上各項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)與土地利用規(guī)劃相互銜接，但由于各項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同，修編期限不同步，缺少統(tǒng)一的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，操作起來(lái)協(xié)調(diào)性差，實(shí)施難度大。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制與完善

（一）建立新的規(guī)劃理念與理論

充分借鑒國(guó)際上的理性發(fā)展理念，妥善處理好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)、人與自然和諧發(fā)展等方面的關(guān)系。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí)，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題，保證土地資源永續(xù)利用；在編制過(guò)程中應(yīng)由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、定建設(shè)用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開(kāi)發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變；并通過(guò)較大比例尺的地圖確定城市合理發(fā)展邊界，從而解決城市無(wú)序擴(kuò)張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問(wèn)題；大膽借鑒和吸收國(guó)外的和相鄰學(xué)科（如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等）的相關(guān)理論，特別是空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。

（二）協(xié)調(diào)土地利用與生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)

全國(guó)現(xiàn)有村莊320多萬(wàn)個(gè)，自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活習(xí)俗等千差萬(wàn)別，農(nóng)民長(zhǎng)期養(yǎng)成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習(xí)一時(shí)難以改變。受傳統(tǒng)文化和習(xí)慣的影響，絕大多數(shù)農(nóng)民喜歡單門(mén)獨(dú)院、前庭后作的居住方式，農(nóng)民對(duì)于集中居住也不能完全接受。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應(yīng)尊重農(nóng)民習(xí)慣與科學(xué)合理規(guī)劃之間的關(guān)系，做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。過(guò)去，有些地方把建設(shè)用地指標(biāo)高度集中在城市，以城市為重點(diǎn)層層預(yù)留指標(biāo)，分到最后，農(nóng)村這一塊就沒(méi)有多少指標(biāo)了。這樣，阻礙或限制了農(nóng)村的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村違法用地的大量產(chǎn)生。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編中要做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。

（三）加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的銜接

當(dāng)前國(guó)家和地方有關(guān)部門(mén)都在編制新農(nóng)村建設(shè)的各類規(guī)劃，比如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。這些規(guī)劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過(guò)土地利用規(guī)劃管理來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，修編中應(yīng)主動(dòng)介入各類相關(guān)規(guī)劃。

（四）加強(qiáng)公眾參與，開(kāi)放編制規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃的制定和實(shí)施涉及技術(shù)、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，同時(shí)又需要多部門(mén)、多主體的認(rèn)可和協(xié)作，公眾參與能夠集思廣益，使規(guī)劃更為科學(xué)?？梢圆扇“▎?wèn)卷調(diào)查、公開(kāi)征詢意見(jiàn)、社會(huì)聽(tīng)證、專家論證、公告公示等多種方式，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)特別是不同意見(jiàn)；在規(guī)劃修編階段應(yīng)設(shè)置專門(mén)的接待時(shí)間，進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施的現(xiàn)場(chǎng)接待或建立規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等，給公眾滿意的答復(fù)，這樣既保障人民群眾參與規(guī)劃編制的權(quán)利，開(kāi)門(mén)、開(kāi)放編制規(guī)劃，又保證規(guī)劃決策的民主化和科學(xué)化。

（五）提高規(guī)劃技術(shù)含量

應(yīng)用地理信息（3S）技術(shù)，在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進(jìn)行，提高規(guī)劃管理水平。使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計(jì)算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實(shí)施全過(guò)程實(shí)現(xiàn)信息化。要特別重視將決策支持系統(tǒng)（DSS）技術(shù)引入土地規(guī)劃，通過(guò)人-機(jī)交互系統(tǒng)，提高決策的透明度與決策的科學(xué)性。

（六）加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)

在規(guī)劃修編時(shí)，由于一些地方對(duì)規(guī)劃編制工作重視不夠，基礎(chǔ)工作比較薄弱，嚴(yán)重影響了規(guī)劃的權(quán)威性和可操作性。規(guī)劃人員總體水平不高，成果質(zhì)量參差不齊。規(guī)劃模式，千人一面，甚至照搬照抄。只有加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃專業(yè)隊(duì)伍的管理，加快基礎(chǔ)調(diào)查和信息系統(tǒng)建設(shè)，才能為編制規(guī)劃提供準(zhǔn)確翔實(shí)的基礎(chǔ)信息支持。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的調(diào)整與實(shí)施

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的調(diào)整

過(guò)去都說(shuō)規(guī)劃是藍(lán)圖，現(xiàn)在有專家提出規(guī)劃是綠圖，意思是規(guī)劃不是一成不變的，是允許進(jìn)行修改和調(diào)整的。規(guī)劃的本質(zhì)是剛性的，土地利用規(guī)劃經(jīng)過(guò)審批，就有了法定效力。從這個(gè)意義上說(shuō)，執(zhí)行規(guī)劃就是執(zhí)法，違反規(guī)劃就是違法。由于客觀和主觀的原因，已經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的確存在一些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，按照有利于實(shí)施法律和規(guī)劃的原則，對(duì)其加以調(diào)整和修改。

（二）土地利用規(guī)劃的全部意義在于實(shí)施

人們常說(shuō)：三分規(guī)劃，七分實(shí)施。規(guī)劃編制的過(guò)程是短暫的、一次性的，規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程是長(zhǎng)期的。規(guī)劃能否從紙上落到地上，取決于規(guī)劃的實(shí)施效果。確保規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵是什么？關(guān)鍵在于管理。規(guī)劃實(shí)施管理包括用地計(jì)劃管理、用地預(yù)審管理、用地審批規(guī)劃管理、土地出讓規(guī)劃管理、土地保護(hù)規(guī)劃管理、土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾規(guī)劃管理、監(jiān)督管理等多方面內(nèi)容。采用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和科學(xué)的管理方法，多管齊下，全面加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，保證規(guī)劃實(shí)施。

1.結(jié)合土地整理。土地整理通過(guò)對(duì)溝、渠、坎、田塊等進(jìn)行工程治理，對(duì)挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和各類廢棄地、閑散地進(jìn)行復(fù)墾，一般能夠增加15%左右的有效土地利用面積。在修編中先期介入，摸清農(nóng)村用地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和規(guī)模，將新農(nóng)村建設(shè)用地做好土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃，并及時(shí)納入土地利用總體規(guī)劃修編。

2.服務(wù)新農(nóng)村新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵非常豐富，建設(shè)新農(nóng)村，規(guī)劃要先行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。農(nóng)村建設(shè)缺乏統(tǒng)籌安排，布局散亂，臟、亂、差現(xiàn)象比較普遍。沒(méi)有規(guī)劃的建設(shè)就是盲目建設(shè)。也就是說(shuō)，新農(nóng)村建設(shè)中提出的一些要求，實(shí)際上都需要通過(guò)土地利用規(guī)劃來(lái)落實(shí)。鄉(xiāng)風(fēng)文明也包括用地文明，規(guī)劃用地就是一種文明用地；村容整潔更離不開(kāi)土地利用規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在其中發(fā)揮的作用都是基礎(chǔ)的，也是關(guān)鍵性的。支持新農(nóng)村建設(shè)，并不意味著放松對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的控制。其最根本的是保護(hù)耕地，保護(hù)基本農(nóng)田，通過(guò)規(guī)劃，把新農(nóng)村建設(shè)必要的建設(shè)用地給予合理安排。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙小敏，郭熙.土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)[J].中國(guó)土地科學(xué).2003（5）：35-40.

[2]潘文燦.中外專家論國(guó)土規(guī)劃[M].北京：中國(guó)大地出版社（第1版），2003.

[3]嚴(yán)金明.中國(guó)土地利用規(guī)劃[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2001.

[4]陶志紅，范樹(shù)印.關(guān)于土地利用總體規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性問(wèn)題的思考[J].中國(guó)土地科學(xué)，2000（3）：23-26.

[5]王萬(wàn)茂.關(guān)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃思路的新思考[J].中國(guó)土地，2002（6）：21-23.

[6]張巖軍，郭新華，韓多霞.如何運(yùn)用GPS技術(shù)進(jìn)行地籍測(cè)量[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2013（06）.

[7]徐洪彩.談測(cè)繪技術(shù)在地籍測(cè)量中的應(yīng)用[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2013（06）.

[8]郭新華，韓多霞，張巖軍.關(guān)于地籍測(cè)量問(wèn)題分析[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2013（07）.

[9]張桂蓉，馬玉寶，李紅.高職院?！暗丶疁y(cè)量學(xué)”教學(xué)改革探討[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2013（07）.

[10]孔毅.學(xué)會(huì)科技期刊在落實(shí)行業(yè)科學(xué)發(fā)展觀中的重要作用[J].現(xiàn)代測(cè)繪，2012（06）.

[11]鄭蕊.論測(cè)繪技術(shù)的發(fā)展變化及在地籍測(cè)量中的應(yīng)用[J].硅谷，2012（24）.

[12]鄭培.地籍測(cè)量與現(xiàn)代測(cè)繪新技術(shù)的精度控制[J].硅谷，2013（02）.

[13]曹國(guó)忠，楊喜明.測(cè)繪技術(shù)在現(xiàn)代工程測(cè)量中的應(yīng)用[J].科技資訊，2013（01）.

[14]王炳雪.土地測(cè)量技術(shù)分析[J].黑龍江科技信息，2013（04）.

[15]羅強(qiáng).淺談測(cè)繪學(xué)以及測(cè)繪技術(shù)的發(fā)展及質(zhì)疑[J].黑龍江科技信息，2013（05）.

[16]張巖軍，郭新華，韓多霞.如何運(yùn)用GPS技術(shù)進(jìn)行地籍測(cè)量[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2013（06）.

[17]徐洪彩.談測(cè)繪技術(shù)在地籍測(cè)量中的應(yīng)用[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2013（06）.

[18]郭新華，韓多霞，張巖軍.關(guān)于地籍測(cè)量問(wèn)題分析[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2013（07）

[19]張桂蓉，馬玉寶，李紅.高職院?！暗丶疁y(cè)量學(xué)”教學(xué)改革探討[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2013（07）.

[20]孔毅.學(xué)會(huì)科技期刊在落實(shí)行業(yè)科學(xué)發(fā)展觀中的重要作用[J].現(xiàn)代測(cè)繪，2012（06）.

[21]黃曉忠.城市數(shù)字地形圖維護(hù)及質(zhì)量控制[J].安徽建筑，2007（01）.

[22]鄧小川，吳尚科.論測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量控制對(duì)技術(shù)細(xì)節(jié)的要求[J].人民長(zhǎng)江，2007（10）.

[23]薛夢(mèng)燁.淺談日常土地測(cè)繪工作的質(zhì)量控制[J].中國(guó)新技術(shù)新產(chǎn)品，2009（13）.

[24]張迎春，徐敏.農(nóng)田水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理[J].吉林水利，2007（05）.

[25]高幫勝.淺談房地產(chǎn)測(cè)繪的質(zhì)量管理[J].黑龍江科技信息，2008（18）.

[26]沙從術(shù).大比例尺數(shù)字化測(cè)圖質(zhì)量控制與質(zhì)量評(píng)價(jià)系統(tǒng)的研究[J].水利與建筑工程學(xué)報(bào)，2006（01）.

[27]王家勇.淺析工程測(cè)量在施工質(zhì)量管理中的作用[J].中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)，2007（06）.

[28]王錦萍.數(shù)字線劃地形圖（DLG）質(zhì)量控制的有效手段探析[J].城市勘測(cè)，2007（05）.

[29]秦智慧.管線數(shù)據(jù)建庫(kù)過(guò)程中的質(zhì)量控制[J].城市勘測(cè)，2008（02）.

[30]李五夫，李宇新.淺談哈爾濱市城管部件普查與項(xiàng)目管理方法[J].測(cè)繪與空間地理信息，2008（01）.

[31]袁華.河南開(kāi)通24小時(shí)國(guó)土資源信訪熱線[J].資源導(dǎo)刊，2007（08）.

[32]王偉波.土地測(cè)繪技術(shù)及質(zhì)量控制[J].中國(guó)新技術(shù)新產(chǎn)品，2009（15）.

[33]曲德本.關(guān)于測(cè)繪技術(shù)與新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的探討[J].民營(yíng)科技，2010（11）.

[34]李曉棠，黃彥軍，黃拙.“二調(diào)”工作進(jìn)行曲——田陽(yáng)縣國(guó)土資源局開(kāi)展第二次土地調(diào)查工作略記[J].南方國(guó)土資源，2010（05）.

[35]郭順江，梁博.一個(gè)電話“救”了十畝田[J].資源導(dǎo)刊，2010（10）.

[36]林天沖，葛淑蘭.建立國(guó)土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)是測(cè)繪技術(shù)進(jìn)步的必由之路——訪國(guó)家測(cè)繪局副局長(zhǎng)喻滄同志[J].測(cè)繪通報(bào)，1984（03）.

[37]周定銀，楊占東，鐘佩.3S技術(shù)在第二次土地調(diào)查中的應(yīng)用[J].地理空間信息，2009（S1）.

[38]強(qiáng)化國(guó)土資源法律知識(shí)教育培訓(xùn)，不斷提高基層干部依法行政能力[J].浙江國(guó)土資源，2008（12）.

[39]劉海權(quán).家有“雅號(hào)”別樣情[J].資源導(dǎo)刊，2011（04）.

[40]陳海，馬小坡.汝陽(yáng)一起十年宅基糾紛被化解[J].資源導(dǎo)刊，2007（11）.