我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀及發(fā)展路徑

【摘 要】我國正處于推進城鄉(xiāng)一體化的新階段，農(nóng)村地區(qū)居民經(jīng)濟收入提高后，基本公共服務(wù)的需求也在逐漸提高，而長期的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模式，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距拉大，城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面差距日益擴大。本文分析了現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障三方面不均等的現(xiàn)狀以及造成此種不均等狀況的具體原因，提出適合我國國情的基本公共服務(wù)均等化了具體的建議。

【關(guān)鍵詞】基本公共服務(wù)；均等化；路徑

一、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀

1.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育不平衡

長期以來，我國在教育方面的政策和措施都明顯偏向城市，農(nóng)村地區(qū)的教育一直都存在供給不足的問題。國家也在努力采取一系列措施來化解這一矛盾，但是由于歷史原因和一些政策措施難以落到實處，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的很多方面差距仍然存在。一是，教育經(jīng)費投入的不均等成為農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展的突出問題，一方面是政府投入的數(shù)量有限，另一方面是長期以來實行的城市偏向型政策，城市地區(qū)的教育是由國家主辦，而農(nóng)村地區(qū)的教育由農(nóng)民自辦，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間差距的擴大；二是，在教學(xué)設(shè)施方面，城鄉(xiāng)之間的差距顯而易見，一些城市重點小學(xué)和重點初中作為示范學(xué)校不斷地增加經(jīng)費投入，并進行重復(fù)建設(shè)，而一些偏遠的農(nóng)村地區(qū)甚至沒有一間完整安全的教室，不具備基本的課桌黑板，學(xué)生更談不上實驗室、電腦室的享有；三是，師資力量方面，農(nóng)村地區(qū)的師資力量要低于城市的師資力量，在教師合格率和在大專文化以上的教師比例方面，農(nóng)村地區(qū)都與城市地區(qū)存在差距。

2.城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源不平衡

近年來醫(yī)療衛(wèi)生投入在城鄉(xiāng)之間都有增加，但不能忽視兩者之間的差距，農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生所擁有量與城市存在差距，并且農(nóng)村地區(qū)也無法擁有與城市相同的醫(yī)院設(shè)備水平和醫(yī)療器械。城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生投入差距較大，從2006年到2010年，城鄉(xiāng)衛(wèi)生費用都有所增加，但城鄉(xiāng)之比由2006年的2.69增到2010年的3.67，由此發(fā)現(xiàn)差距并沒有縮小，反而逐年呈現(xiàn)增長趨勢。城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療衛(wèi)生條件有很大差別，在衛(wèi)生資源配置方面，城市醫(yī)療機構(gòu)擁有先進的設(shè)備和高素質(zhì)的醫(yī)護人員，而農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施落后，醫(yī)療器材水量極少。

3.城鄉(xiāng)社會保障不平衡

目前，我國社會保障體系的建立仍然表現(xiàn)為以城市地區(qū)為主，農(nóng)村的社會保障體系的建立還處于初級階段，制度與體系的不完善使得城鄉(xiāng)在社會保障方面的差距很大，不能從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的均等化。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的差異還表現(xiàn)在政府的財政投入、養(yǎng)老金的籌資機制和運作模式方面。在養(yǎng)老金的籌資機制和運作模式方面，城市職工養(yǎng)老金的運作模式是實現(xiàn)個人賬戶與社會賬戶相結(jié)合，由國家、企業(yè)和個人三方共同繳費，而農(nóng)村的養(yǎng)老金籌資模式為個人繳費為主，集體補助為輔，只有個人賬戶，社會統(tǒng)籌賬戶不設(shè)置。城鄉(xiāng)在以上方面的差異導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會保障制度的不均等。2010年城市最低生活保障平均保障標(biāo)準(zhǔn)為251.2元/月，而農(nóng)村最低生活保障平均保障標(biāo)準(zhǔn)僅為117.0元/月。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的原因

1.城鄉(xiāng)二元體制的存在是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異化的制度原因

城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理制度直接導(dǎo)致全國居民被劃分為城鄉(xiāng)兩種不同的身份，并且由這兩種不同的身份導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民享受完全不同的兩種水平的公共服務(wù)，即城市居民由于其城市戶口的身份，能夠享受到相對來說更高水平的教育、社會保障、醫(yī)療保障等基本公共服務(wù)；而農(nóng)村居民則由于其農(nóng)村戶口身份，只能得到比城市居民水平低得多的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、再就業(yè)等相關(guān)的社會保障服務(wù)，醫(yī)療條件的可及性以及服務(wù)水平遠遠低于城市居民。

2.財政體制的城市偏向性導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足

中央和地方政府在基本公共服務(wù)供給方面的職責(zé)劃分不清，農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的政府財政投入不足。實際上我國省級以下的財政體制并不完善，同時也出現(xiàn)“財權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移”的現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)級政府承擔(dān)了大量的基本公共服務(wù)職能，但是財力卻非常緊張，無法為農(nóng)村居民提供與城市居民相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。我國當(dāng)前的農(nóng)村公共服務(wù)供給是以縣鄉(xiāng)基層財政投入為主，在基層財力有限的情況下，實際上是通過向農(nóng)民進行預(yù)算外和制度外的收費來籌資的，農(nóng)村居民本身承擔(dān)了農(nóng)村基本公共服務(wù)的大部分建設(shè)投入。雖然中央和省政府的財政轉(zhuǎn)移支付中有一部分財政專用款項被規(guī)定用于農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)，但在支付轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)和資金額度上與農(nóng)村實際需要差距較大，未能從根本上解決農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)財政投入不足的問題。

3.二元化的公共服務(wù)供給機制

在以政府為基本公共服務(wù)供給主體的情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給主要不是依靠政府財政，而是依靠農(nóng)民自己，城市則由財政支持，在基本教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障方面差異巨大，造成了城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機會的不平等。雖然近年來我國非常重視對農(nóng)村公共服務(wù)的供給，農(nóng)村公共服務(wù)供給增長速度明顯高于城市，但由于歷史原因，目前仍然存在農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的矛盾。

三、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的建議

1.改革城鄉(xiāng)分割的二元制度，建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)制度

首先，戶籍制度改革。改變目前的以戶籍制度為基礎(chǔ)劃分農(nóng)村與城鎮(zhèn)戶口，實行按居民身份認(rèn)定的方式來提供基本公共服務(wù)的做法，逐步實施按公民身份無差別提供基本公共服務(wù)的制度。在此基礎(chǔ)上，以居民居住地政府為基本公共服務(wù)提供主體，實行以居住地為主的人口屬地化管理制度，為轄區(qū)內(nèi)常住人口提供大致均等的基本公共服務(wù)。其次，建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)供給制度。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展；二是加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，保障農(nóng)民享有衛(wèi)生保健和基本醫(yī)療服務(wù)；三是建立完善的農(nóng)村縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級醫(yī)療服務(wù)體系，逐步建立符合農(nóng)村特點的養(yǎng)老保障制度和農(nóng)村居民最低生活保障制度。

2.完善公共服務(wù)供給均衡的財政體制

構(gòu)建以基本公共服務(wù)均衡為導(dǎo)向的公共財政體制，首先，建立財力與事權(quán)相匹配的財政體制，進一步明確在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)方面各級政府的事權(quán)。其次，要加大政府財政對各方面的轉(zhuǎn)移支付和管理力度。完善政府間轉(zhuǎn)移支付機制，在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化實施過程中要充分發(fā)揮政府財政轉(zhuǎn)移支付的作用，中央與省兩級財政尤其要對縣鄉(xiāng)級傾斜。同時改善縣鄉(xiāng)財政困境以保證農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給。

3.建立基本公共服務(wù)的多元提供機制

實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化任務(wù)艱巨、責(zé)任重大，不能完全依賴政府的單一行動。在充分發(fā)揮政府的主體地位與主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，應(yīng)該努力探索公共服務(wù)供給的其他有效供給模式和途徑，有限度地發(fā)揮市場作用，充分發(fā)動社會非贏利組織的力量，形成公共服務(wù)政府、市場與社會組織相互協(xié)調(diào)、相互配合的“一主多元”供給機制。依據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)不同，采取不同的制度，純公共服務(wù)由政府直接提供，而準(zhǔn)公共服務(wù)則可以考慮市場進入，還應(yīng)該積極探索民間資本和外國投資的來源渠道，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏斦橹饕α康耐瑫r，各方其他主體也都參與其中的多元供給機制，提高公共服務(wù)供給效率。

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作者簡介：賈顯維（1965—），女，陜西禮泉人，西安外事學(xué)院商學(xué)院副教授，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟學(xué)。