新形勢下集體土地流轉(zhuǎn)問題探析

隨著市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，市場化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，社會主義市場經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)二元社會體制均發(fā)生了深刻變化，城市土地正經(jīng)歷著新一輪的洗牌，農(nóng)村土地使用權(quán)的效能也產(chǎn)生了深刻變化，隨著改革的深入，集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了諸如流轉(zhuǎn)不規(guī)范、交易糾紛多、產(chǎn)權(quán)意識混亂、流轉(zhuǎn)比例低等一系列問題。

一、當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)難題及對策

土地承包經(jīng)營權(quán)就是承包人因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。土地承包經(jīng)營的范圍被依法確定，承包期限也確定為30年，在承包期限內(nèi)嚴(yán)格限制調(diào)整承包地。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)難題及成因

1.土地承包經(jīng)營現(xiàn)存的主要流轉(zhuǎn)難點(diǎn)

（1）集體的農(nóng)業(yè)用地原則上不能用于建設(shè)，要進(jìn)行建設(shè)必須先“變性”，而且，集體建設(shè)用地使用權(quán)原則上也不可以進(jìn)行交易；（2）流轉(zhuǎn)對象被嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間；（3）承包地在承包期限內(nèi)不得進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)村大量新增人口無法取得土地，土地配置不均現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致無地農(nóng)民生活困難，現(xiàn)實(shí)矛盾突出；（4）出嫁婦女一旦喪失原有土地承包經(jīng)營權(quán)，可能在喪夫后“兩頭落空”，失去最基本的生存條件。

2.造成現(xiàn)有困難的原因

（1）法律規(guī)定與民間社會規(guī)范的沖突是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)難的社會根源；（2）法律規(guī)定之間的內(nèi)在沖突是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難的法律根源；（3）政策頻繁變化是導(dǎo)致農(nóng)村現(xiàn)實(shí)利益沖突并阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)原因；（4）法律規(guī)定與復(fù)雜的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)之間的脫節(jié)是引發(fā)土地流轉(zhuǎn)難的直接原因；（5）現(xiàn)行土地所有權(quán)設(shè)置上的“雙軌并行”“城鄉(xiāng)分治”是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)難產(chǎn)生的深層次體制根源。

（二）關(guān)于解決現(xiàn)有流轉(zhuǎn)難題的對策

現(xiàn)存土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)難題很多屬于法律缺陷，有待制度的進(jìn)一步完善，我們可以努力建立一套農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛解決機(jī)制。

1.從消除糾紛產(chǎn)生的根源出發(fā)，構(gòu)建糾紛預(yù)防機(jī)制

不斷深化改革，打破土地制度設(shè)置上的二元體制，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地制度的設(shè)置上因地制宜，給地方留下一定制度創(chuàng)新的空間。此外，保持政策的穩(wěn)定性，健全相關(guān)法律規(guī)定，強(qiáng)化基層政府的指導(dǎo)和服務(wù)職能。

2.建立多元化的糾紛解決機(jī)制，促進(jìn)糾紛的及時和有效解決

我們要注重調(diào)解，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，同時穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地糾紛仲裁工作，強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁解決機(jī)制，當(dāng)然，訴訟解決機(jī)制也必須健全，保證司法救濟(jì)途徑的暢通，這樣才能做到及時化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的弊病及對策

宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有權(quán)占有、使用集體所有的土地，并在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地位用權(quán)是農(nóng)村村民個人重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。

（一）對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

1.關(guān)于農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓

《土地管理法》第62條規(guī)定了“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”該法出臺后，國務(wù)院為加強(qiáng)農(nóng)村土地的管理，已明確規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。因此，《物權(quán)法》又明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。村民依照規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的不得再申請宅基地。”

可見，宅基地的轉(zhuǎn)讓被嚴(yán)格限制在本集體內(nèi)成員之間協(xié)議轉(zhuǎn)讓，但須經(jīng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，且轉(zhuǎn)讓方不得牟利。盡管農(nóng)村的宅基地使用權(quán)擁有比國有土地使用權(quán)更長的使用期限、更鮮明的財(cái)產(chǎn)屬性，但農(nóng)村宅基地仍不能設(shè)置抵押權(quán)，不能與外部進(jìn)行合資。

2.宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)難題

現(xiàn)存的主要問題有以下幾點(diǎn)。

（1）產(chǎn)權(quán)意識混亂，流轉(zhuǎn)比例低。我國農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)觀念淡漠，甚至相當(dāng)部分農(nóng)民沒有產(chǎn)權(quán)概念，而農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移遠(yuǎn)快于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增長，兩者發(fā)展比例不協(xié)調(diào)，是加劇農(nóng)村宅基地粗放利用的主要原因之一。（2）流轉(zhuǎn)不規(guī)范，交易糾紛多。

（二）完善宅基地使用權(quán)制度的對策

1.完善農(nóng)村宅基地所有權(quán)制度

當(dāng)前，要從農(nóng)村土地集體所有的前提下確立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給予有力、可靠保障，改革更應(yīng)在符合土地利用規(guī)劃和用途管理的前提下，允許宅基地在盡可能大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，而不是毫無限制地進(jìn)入市場。在實(shí)現(xiàn)有序、適度流轉(zhuǎn)的同時，使農(nóng)民切實(shí)參與到宅基地收益的分配中來，一同分享社會進(jìn)步所帶來的好處。

2.界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍

宅基地和農(nóng)用地相比具有更大的收益，因此，為避免人為擴(kuò)張宅基地導(dǎo)致農(nóng)用地減少的情況，必須限制流轉(zhuǎn)的條件：依法辦理土地登記而獲得土地權(quán)屬證書、土地界限清楚且權(quán)屬無爭議；符合國家和地方的土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，保證耕地不被占用；規(guī)范宅基地使用權(quán)出讓過程中的主客體范圍、各方權(quán)利義務(wù)以及農(nóng)民戶口遷移等特殊情況下的具體處理措施，避免不必要的糾紛和土地資源流失。

3.允許宅基地入市流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)本身是農(nóng)民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，屬于農(nóng)民的物權(quán)。農(nóng)民作為市場經(jīng)濟(jì)的主體之一，對自己的住宅應(yīng)當(dāng)有自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。

（作者單位：山東省日照市莒縣國土資源管理局）