突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題之法律解決機(jī)制研究

摘 要：2003年，“非典”事件促使我國(guó)建立起一套比較完整和高效的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系；這個(gè)體系以國(guó)家層面的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為領(lǐng)導(dǎo)，以地方各級(jí)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)為補(bǔ)充。在2013年4月爆發(fā)的H7N9疫情的應(yīng)對(duì)中，展現(xiàn)了其在突發(fā)事件預(yù)警、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)以及善后等方面的重大作用。本文聚焦于突發(fā)事件信息公開(kāi)在法律條文與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的現(xiàn)狀，企圖將社會(huì)媒體的作用在現(xiàn)行體制下發(fā)揮到最大。通過(guò)以上問(wèn)題的討論，以期對(duì)社會(huì)媒體在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中“無(wú)論情況如何，盡早公開(kāi)信息”的要求作出回應(yīng)，讓法的理論解決現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問(wèn)題，提高國(guó)家層面突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的能力與效率。

關(guān)鍵詞：首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制； 領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法； 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)立法

一、一個(gè)困境的實(shí)例

2002年，某流行性疾病侵襲了B市。起初，疫情僅呈現(xiàn)點(diǎn)狀爆發(fā)；B市政府沒(méi)有給予相當(dāng)重視。十天之后，疫情迅速擴(kuò)展；超過(guò)百人患病。B市市長(zhǎng)決定緊急啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)程序，開(kāi)始對(duì)疾病進(jìn)行檢驗(yàn)與檢測(cè)，卻遇到了一個(gè)難題：在對(duì)疾病病理尚不了解的情況下，是否應(yīng)該立即向公眾發(fā)布突發(fā)事件應(yīng)對(duì)信息？一方面，不及時(shí)向公眾公開(kāi)疫情必然承擔(dān)巨大的輿論壓力與行政責(zé)任。另一方面，斷然公開(kāi)尚不了解的疾病信息必然致使媒體瘋傳，妄加揣測(cè)進(jìn)而引起社會(huì)動(dòng)蕩，陡增突發(fā)事件的復(fù)雜性與應(yīng)對(duì)難度。即當(dāng)突發(fā)事件信息尚處于不明確狀態(tài)時(shí)，無(wú)論突發(fā)事件應(yīng)對(duì)信息公布還是不公布，對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主體與直接負(fù)責(zé)人都會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。如何在“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的行政責(zé)任體系下解決行政機(jī)關(guān)與公眾之間的信息橫向交流？本文在此一一展開(kāi)。

二、困境的基礎(chǔ)：首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

目前世界各國(guó)廣泛采用突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制[1]，我國(guó)也不例外。

（一） 首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的概念

依據(jù)1982年《憲法》，我國(guó)行政管理工作責(zé)任適用行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制[2]。具體來(lái)說(shuō)國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制：國(guó)務(wù)院各部、委實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制；地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這種各級(jí)行政首長(zhǎng)直接負(fù)責(zé)的制度，最大程度保證了權(quán)責(zé)統(tǒng)一與運(yùn)行效力的結(jié)合，因此，也在2007年通過(guò)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[3]中得以確認(rèn)。 該法第八條規(guī)定“國(guó)務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作”，以及“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人等組成的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本機(jī)人民政府各有關(guān)部門(mén)和夏季人民政府開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”。

（二）首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制帶來(lái)的困境

1. 權(quán)力大，責(zé)任也大

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，轄區(qū)內(nèi)最高行政長(zhǎng)官對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的結(jié)果直接負(fù)責(zé)。突發(fā)事件能否完善處理直接影響行政區(qū)最高行政長(zhǎng)官個(gè)人的政治前途。2003年的SARS事件直接導(dǎo)致了當(dāng)時(shí)北京市市委副書(shū)記孟學(xué)農(nóng)與衛(wèi)生部黨組書(shū)記張文康的免職。

2. 緊急權(quán)力和正當(dāng)程序的沖突

我國(guó)目前還沒(méi)有建立起完整的緊急狀態(tài)制度，行政主體的緊急權(quán)力范疇也不甚明晰。但毫無(wú)疑問(wèn)的是，緊急權(quán)力必然伴隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張；為了最大程度提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)效率，行政法所奉行的“正當(dāng)程序”原則必然會(huì)在一定程度上被打破[4]。

（1）生命財(cái)產(chǎn)安全與社會(huì)秩序不可兼得

《中華人名共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第一條規(guī)定“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序，制定本法。”根據(jù)該條文，立法目的包括兩個(gè)層面：一是規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，使突發(fā)事件應(yīng)對(duì)有法可依；二是保護(hù)生命財(cái)產(chǎn)安全與維護(hù)社會(huì)秩序。目的之一無(wú)可厚非，但目的之二的兩個(gè)目標(biāo)是否可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)則值得商榷。

以本文開(kāi)頭之設(shè)問(wèn)為例：B市啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急程序之后，委派該市疾病控制中心對(duì)病原體進(jìn)行研究與檢測(cè)，需要一定時(shí)間才能得出檢驗(yàn)結(jié)果。此時(shí)，B市市長(zhǎng)需要決定是否立即公開(kāi)突發(fā)事件信息。在此背景下，可能出現(xiàn)兩種情況：第一，由于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)程序已經(jīng)開(kāi)始，其依照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)發(fā)布突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展與應(yīng)急處置工作信息的規(guī)定，在本事報(bào)刊與電視新聞播報(bào)了《我市出現(xiàn)未知強(qiáng)傳染性流感：公眾需注意衛(wèi)生，避免去人口密集場(chǎng)所》的新聞報(bào)道。第二，B市市長(zhǎng)決定先對(duì)消息先行封鎖；待病因部分或全部查明之后再公布突發(fā)事件應(yīng)對(duì)信息。但在特定的情況下，第一種與第二種應(yīng)對(duì)方案都無(wú)法實(shí)現(xiàn)“社會(huì)秩序”與“生命財(cái)產(chǎn)損失”的兩全。

在第一種情況下：疾病被證實(shí)為偶然的小范圍事件，可以短期內(nèi)有效控制；但新聞報(bào)道引起了公眾巨大的恐慌，加之政府無(wú)法對(duì)疾病信息予以確定，流言四起，社會(huì)秩序混亂。而在第二種情況下，疫情的病因被證實(shí)為強(qiáng)傳染性病毒；B市市長(zhǎng)的隱瞞導(dǎo)致疫情迅速擴(kuò)展，一時(shí)的穩(wěn)定引發(fā)了巨大的人身與財(cái)產(chǎn)損失。

（2）應(yīng)急處置工作信息公布還是不公布

2003年，時(shí)任北京市市委副書(shū)記的孟學(xué)農(nóng)與衛(wèi)生部黨組書(shū)記張文康的免職曾經(jīng)獲得了國(guó)內(nèi)與國(guó)外的一致好評(píng)。英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》刊登了標(biāo)題為《為SARS，中國(guó)部長(zhǎng)被免職》的新聞，香港《明報(bào)》也發(fā)布社評(píng)“中央這個(gè)決定反映了新領(lǐng)導(dǎo)班子用于糾正錯(cuò)誤的果斷作風(fēng)”。2003年4月21日，時(shí)任中央組織部部長(zhǎng)的賀國(guó)強(qiáng)在宣傳北京市政府主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變更的決定時(shí)也透露免職的主要原因在于隱瞞疫情[4]。

當(dāng)時(shí)受到國(guó)內(nèi)外媒體廣泛稱(chēng)道的決定引起了更多的思考：各級(jí)行政長(zhǎng)官不僅僅要對(duì)其任職期間發(fā)生的特定突發(fā)事件負(fù)責(zé)，更需要對(duì)任期內(nèi)整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)責(zé)。因此，在2003年4月10日，孟學(xué)農(nóng)在會(huì)見(jiàn)日本東芝株式會(huì)社社長(zhǎng)岡村正時(shí)稱(chēng)：“對(duì)于1300多萬(wàn)人口的北京市，22個(gè)病例所占比例并不大，而且已經(jīng)得到有效控制，完全沒(méi)有擔(dān)心的必要。”不難看出，作為北京市常委副書(shū)記的孟學(xué)農(nóng)在當(dāng)時(shí)的背景下發(fā)表如此言論無(wú)非是要在應(yīng)對(duì)“非典”的同時(shí)維護(hù)轄區(qū)的社會(huì)秩序與經(jīng)濟(jì)發(fā)展；這種做法在當(dāng)時(shí)各地領(lǐng)導(dǎo)考核辦法主要參照地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，可謂遍地開(kāi)花。諸如各級(jí)市政府對(duì)煤礦塌方事故進(jìn)行隱瞞的現(xiàn)象，都反映出行政負(fù)責(zé)人對(duì)個(gè)人政績(jī)的考慮[5]。而在“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”下導(dǎo)致突發(fā)事件信息在體制內(nèi)縱向流動(dòng)與行政機(jī)關(guān)——群眾橫向流動(dòng)失敗事件的不斷發(fā)生，歸根結(jié)底與現(xiàn)行的各地領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法密切相關(guān)。

由于各地實(shí)際情況有所不同，其領(lǐng)導(dǎo)考核辦法也各有側(cè)重；但總的來(lái)說(shuō)主要圍繞五個(gè)方面展開(kāi)，即“德”“能”“勤”“績(jī)”“廉”，具體來(lái)說(shuō)分別指主要領(lǐng)導(dǎo)行為是否符合上級(jí)政策要求、表現(xiàn)出合格的執(zhí)行能力與協(xié)調(diào)能力、能否積極解決問(wèn)題、能否圓滿(mǎn)完成所制定的目標(biāo)和任務(wù)以及是否廉潔自律[6]。另外，在實(shí)際操作中往往實(shí)行“一票否決”制[7]，這意味著如果地方領(lǐng)導(dǎo)人如果沒(méi)有完成中央下達(dá)的任務(wù)（這里就包括維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定）與本地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域任務(wù)，其他所有成績(jī)都等于零。而這里起“一票否決”作用的“維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定”意味著各級(jí)政府不僅要嚴(yán)格限制上訪(fǎng)鬧事，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中也要隨時(shí)關(guān)注轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)安定情況。在各地普遍實(shí)行這樣的考核辦法背景下，出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的“官煤勾結(jié)瞞報(bào)謊報(bào)事故”[8]的情況。其產(chǎn)生的根本原因在于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定被設(shè)置在了同一套領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法之下；為了賬面上一些漂亮的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)字，許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部愿意放手一搏，幫助本地工商大戶(hù)瞞報(bào)事故，之后雙方各取所需。

目前，中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)折期以及社會(huì)矛盾的頻發(fā)期；同時(shí)把保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定列為地區(qū)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)無(wú)可厚非。但突發(fā)事件具有自身的潛在性與傳染性，如果不對(duì)其及時(shí)應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生相當(dāng)嚴(yán)重的后果。如果放任地方政府瞞報(bào)謊報(bào)突發(fā)事件信息，最終就有可能發(fā)生“紙包不住火”的情況，事故隱瞞的惡果最終由人民買(mǎi)單[9]。

三、信息橫向交流失敗的解決方法

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相比地方日常行政工作來(lái)說(shuō)畢竟不是一種常態(tài)化制度，不可能因?yàn)橥话l(fā)事件應(yīng)對(duì)該機(jī)制可能造成的問(wèn)題而否定了行政法規(guī)以及現(xiàn)行各地的領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法。在這背景下，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》應(yīng)運(yùn)而生，作者認(rèn)為本文所討論的兩種突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中產(chǎn)生之矛盾可以在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》下自行解決。

（一）賦予地方各地行政負(fù)責(zé)人以“形勢(shì)判斷期間”

如上所述，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中如果無(wú)法處理好“政府與公眾之間信息交流”和“突發(fā)事件有效應(yīng)對(duì)”之間的辯證關(guān)系，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主體就會(huì)走進(jìn)一條“無(wú)法轉(zhuǎn)彎的死胡同”：要么尚不明確的突發(fā)事件信息一發(fā)布，即引起社會(huì)動(dòng)亂，將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程復(fù)雜化；要么在突發(fā)事件情況查明之前就已經(jīng)造成巨大的社會(huì)損失，負(fù)責(zé)人政治生涯結(jié)束。因此，判斷信息在政府與公眾之間橫向交流的最佳時(shí)機(jī)是解決這種矛盾的唯一途徑。

形勢(shì)判斷期間是指各級(jí)行政負(fù)責(zé)人在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中用于收集、調(diào)查、評(píng)估突發(fā)事件基本情況，決定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)信息的發(fā)布時(shí)間的與內(nèi)容的期間。該制度確立的目的在于合理地規(guī)避行政負(fù)責(zé)人向公眾瞞報(bào)或不報(bào)突發(fā)事件信息的問(wèn)題。SARS于2002年底在廣東爆發(fā)；由于廣東省政府對(duì)傳染病信息采取封鎖的態(tài)度[10]， 加之該疾病的強(qiáng)傳染性，導(dǎo)致2003年上半年SARS已經(jīng)演變成為影響東亞各國(guó)的超級(jí)疫情[11]。造成如此嚴(yán)重后果的一個(gè)重要原因在于當(dāng)時(shí)沒(méi)有任何一部行政以及突發(fā)事件法規(guī)來(lái)約束行政機(jī)關(guān)公布突發(fā)事件信息的期限。在突發(fā)事件發(fā)生之初，信息沒(méi)有被公開(kāi)主要是因?yàn)榫唧w情況尚待查明，無(wú)法公開(kāi)，尚可以理解；突發(fā)事件情況查明之后，行政機(jī)關(guān)為自身政績(jī)考慮而侵害公眾知情權(quán)的情況則必須被禁止。

2013年4月發(fā)生的H7N9事件中，上海市政府采用了相對(duì)穩(wěn)重的突發(fā)事件信息發(fā)布機(jī)制，良好的利用了“形勢(shì)判斷期間”，使得H7N9得以在上海全境迅速解決。該傳染病首個(gè)病例出現(xiàn)在2013年2月19日；該月25日病人死亡。3月1日，上海市衛(wèi)生局針對(duì)病例中出現(xiàn)的新病毒組織了第一次專(zhuān)家會(huì)議。3月14日，經(jīng)過(guò)反復(fù)比對(duì)確認(rèn)了導(dǎo)致病人死亡的是一種新型甲流。3月22日，上海市疾病控制中心向中國(guó)疾病控制中心遞交了病毒樣本并被命名為H7N9[12]。之后，上海市政府啟動(dòng)了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)程序；在病毒的病因、癥狀、傳染性基本查清之后公開(kāi)了傳染病信息。僅僅一個(gè)半月之后，上海市政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站發(fā)文《連續(xù)20日無(wú)新發(fā)現(xiàn)病例，上海H7N9進(jìn)入常態(tài)化管理》[13]。

在這次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，從病毒被發(fā)現(xiàn)、專(zhuān)家對(duì)傳染病進(jìn)行比對(duì)確認(rèn)以及疫情上報(bào)階段，上海市政府并沒(méi)有對(duì)外界發(fā)表任何正式聲明或進(jìn)行報(bào)道；直到病毒信息基本查明之后，上海市政府才開(kāi)始了與公眾的橫向信息交流。但出人意料的是，H7N9病毒僅僅在上海市范圍內(nèi)存在了三個(gè)月便消失不見(jiàn)；雖然H7N9并沒(méi)有停止在其他省份的傳播，但之后上海市的H7N9疫情始終處于常態(tài)化管理中。雖然上海市政府在病毒被發(fā)現(xiàn)之后的一個(gè)月內(nèi)對(duì)病毒信息采取了相當(dāng)?shù)谋Ｃ艽胧?；但是由于疫情被迅速控制，外界?duì)上海市政府及其衛(wèi)生部仍然給予了極高的評(píng)價(jià)?？梢?jiàn)，賦予行政機(jī)關(guān)一定期限內(nèi)沉默權(quán)利的“形勢(shì)判斷期間”有相當(dāng)?shù)睦碚摰暮侠硇耘c實(shí)踐的可行性。

與“形勢(shì)判斷期間”相對(duì)應(yīng)，其他國(guó)家雖然沒(méi)有在本國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)立法中直接規(guī)定行政區(qū)長(zhǎng)官有權(quán)對(duì)突發(fā)事件信息加以判斷；但是在立法中采用宣布程序以實(shí)現(xiàn)同樣的立法目的。美國(guó)羅伯特T.斯坦福災(zāi)害救濟(jì)和緊急狀態(tài)援助法401條規(guī)定了重大災(zāi)害援助的宣布程序：“地方長(zhǎng)官將提供自然數(shù)據(jù)以及州和當(dāng)?shù)乜梢杂脕?lái)減輕災(zāi)害后果的資源數(shù)量”；同時(shí)下一條規(guī)定了公共健康與安全信息的下放機(jī)制。這意味著在聯(lián)邦制下，如果出現(xiàn)突發(fā)事件的州無(wú)法應(yīng)對(duì)的情況，其有權(quán)利在對(duì)突發(fā)事件信息的情況進(jìn)行初步了解之后，宣布提請(qǐng)聯(lián)邦的援助。其宣布程序如果完成，將啟動(dòng)該法402（517a）中總統(tǒng)對(duì)受災(zāi)害影響各州的直接援助。

無(wú)獨(dú)有偶，加拿大《危機(jī)法》也采用了類(lèi)似的宣告制度。該法第6條規(guī)定：“當(dāng)總理有合理的理由相信存在公共福利危機(jī)并有必要采取特殊的臨時(shí)性措施來(lái)處理危機(jī)時(shí)，總理可以在根據(jù)第14條要求進(jìn)行的咨詢(xún)之后用公告形式予以宣告?！钡且坏┻M(jìn)行宣告，就對(duì)宣告之內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的限制：

“公共福利危機(jī)的公告須載明：

（1）構(gòu)成危機(jī)的時(shí)間的確切狀態(tài)

（2）總理預(yù)計(jì)可以采取的必要的特殊臨時(shí)性措施

（3）危機(jī)直接影響的地區(qū)，如果危機(jī)沒(méi)有直接擴(kuò)及全國(guó)的話(huà)”[14]。

這種對(duì)突發(fā)事件信息先調(diào)查研究再向上級(jí)或公眾發(fā)布的機(jī)制，雖然由于我國(guó)應(yīng)急體制適用單一制而無(wú)法照搬使用，但是仍然對(duì)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制具有極大的借鑒意義。由于導(dǎo)致突發(fā)事件的危險(xiǎn)因素在經(jīng)過(guò)政府調(diào)研小組與專(zhuān)家機(jī)構(gòu)調(diào)查之前，行政機(jī)關(guān)也無(wú)法對(duì)突發(fā)事件信息以及發(fā)展趨勢(shì)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)；因此法律干脆將政府對(duì)突發(fā)事件信息的公開(kāi)時(shí)間推遲到基本情況已經(jīng)調(diào)查清楚。其立法模式的優(yōu)點(diǎn)是明顯的：可以使突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主體在危機(jī)過(guò)程中將更多精力放在突發(fā)事件的調(diào)查與研究，而不是應(yīng)對(duì)公眾之上；從而一方面保證了政府信息的權(quán)威性，另一方面降低了突發(fā)事件復(fù)雜化的可能性。

鑒于此，有必要在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的配套司法解釋中對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)利加以限制。即設(shè)定“形勢(shì)判斷期間”制度。該期間始于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制開(kāi)始實(shí)施之日，終于突發(fā)事件信息已經(jīng)基本掌握之時(shí)。為了嚴(yán)格限制，防止在實(shí)際操作中該期間被濫用；期間的終點(diǎn)必須加以明確。各類(lèi)突發(fā)事件形勢(shì)判斷期間終點(diǎn)不同。在某些極可能擴(kuò)大化的突發(fā)事件例如瘟疫、民族沖突中，由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部往往缺乏具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的機(jī)構(gòu)；必須將突發(fā)事件信息轉(zhuǎn)送專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或者委托其對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行調(diào)查。該類(lèi)突發(fā)事件的判斷期間終點(diǎn)采用專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)出具權(quán)威報(bào)告之日為宜。其次，行政機(jī)關(guān)具備應(yīng)對(duì)一些傳統(tǒng)突發(fā)事件的能力；此類(lèi)突發(fā)事件則適宜采用固定期間（目前在《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)有所規(guī)定）[15]，這樣可以防止行政機(jī)關(guān)為其行為的“任意解釋”。

（二）制定獨(dú)立的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)考核辦法

目前我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)采用“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)日?；钡奶幚矸绞剑](méi)有在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法之外另行設(shè)立“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)考核辦法”。其弊端不言而喻：地區(qū)日常行政管理的目標(biāo)是保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行與不斷發(fā)展；但突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的目標(biāo)則在于盡量減少突發(fā)事件可能帶來(lái)的人員與經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失。對(duì)地區(qū)日?；芾砼c突發(fā)事件應(yīng)對(duì)不加以區(qū)分而采用同一套行政負(fù)責(zé)人考核辦法，必然會(huì)極大地?fù)p害首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的積極性。因此，有必要在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法下制定與其平行的“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法”?？己说臉?biāo)準(zhǔn)包括是否按部就班的完成了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定的法律程序、是否按時(shí)將信息上報(bào)與公開(kāi)、是否達(dá)到了良好的防控效果等方面。

（三）改變《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的具體責(zé)任模式

現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第63條明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不履行相關(guān)職責(zé)的行為可能導(dǎo)致的法律后果。需要承擔(dān)法律責(zé)任和行為具體包括：未按規(guī)定采取預(yù)防措施，遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)行為，未及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，未按照規(guī)定處置突發(fā)事件，不服從上級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，未及時(shí)組織開(kāi)展恢復(fù)活動(dòng)等。該條文存在兩個(gè)問(wèn)題：一是沒(méi)有對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處分方式進(jìn)行說(shuō)明；二是割裂了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的整體性。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與地方常規(guī)性管理最大的區(qū)別在于突發(fā)事件具有極強(qiáng)的不確定性；與此相對(duì)應(yīng)，行政機(jī)關(guān)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)也存在極大的靈活性。在現(xiàn)實(shí)中往往存在突發(fā)事件周期較短，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主體無(wú)法及時(shí)預(yù)警；以及地方政府能力有限，無(wú)法開(kāi)展自救與恢復(fù)等活動(dòng)的情況。因此，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)失敗的整體責(zé)任進(jìn)行分割會(huì)給突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主體帶來(lái)極大的壓力從而使應(yīng)對(duì)過(guò)程機(jī)械化而流于形式。

與責(zé)任條款相對(duì)應(yīng)，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》卻沒(méi)有在體系內(nèi)規(guī)定行政機(jī)關(guān)的免責(zé)條款。突發(fā)事件的不確定性意味著極有可能即使行政機(jī)關(guān)按照法律只要求履行了突發(fā)事件預(yù)防、預(yù)警、上報(bào)、公告、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)、重建的一系列程序之后，仍然導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失。在這種情況下，行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人雖然不需要再承擔(dān)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的責(zé)任；但是仍然要承擔(dān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)失敗導(dǎo)致的領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法乃至政治上的不利后果。相反，現(xiàn)實(shí)中廣泛存在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主體為了最大限度降低突發(fā)事件影響而一定程度隱瞞突發(fā)事件信息的情況。在這種情況下，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)程序有可能因?yàn)檫m應(yīng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)特殊性而取得了良好社會(huì)效果。但如果要嚴(yán)格適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的責(zé)任條款，應(yīng)對(duì)主體卻仍然需要承擔(dān)沒(méi)有完整履行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)程序的不利后果。

美國(guó)現(xiàn)行斯坦福法案305條規(guī)定了聯(lián)邦政府的免責(zé)條款，但沒(méi)有在法律條文內(nèi)規(guī)定各州突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主體的免責(zé)條款。這一方面是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中美國(guó)各州往往各自制定獨(dú)立的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)；另一方面是因?yàn)槊绹?guó)各州的州長(zhǎng)以及各市市長(zhǎng)均采用投票選舉的方式產(chǎn)生，其政治生命的長(zhǎng)短由轄區(qū)內(nèi)選民的民意決定。目前，中國(guó)沒(méi)有實(shí)行類(lèi)似于美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部民選制的條件；因此，有必要改變《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中領(lǐng)導(dǎo)干部具體責(zé)任的立法模式：或者賦予完成突發(fā)事件應(yīng)對(duì)程序以一定的免責(zé)力，或者改變現(xiàn)行法規(guī)中領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任具體化的立法模式。

參考文獻(xiàn)

[1]參見(jiàn)美國(guó)《羅伯特T.斯坦福法》；《加利福尼亞應(yīng)急服務(wù)法》加拿大《危機(jī)法》；英國(guó)《民防法》等.

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[6]參見(jiàn)余琴.《中國(guó)青年報(bào)》近十年來(lái)礦難報(bào)道研究[J].寫(xiě)作，2006（17）.

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[15]該法翻譯之版本見(jiàn)韓大元，莫于川主編。應(yīng)急法制倫---突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的法律問(wèn)題研究. 法律出版社2005（8）.

[16]現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第18條規(guī)定：“屬于主動(dòng)公開(kāi)范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開(kāi)。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開(kāi)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

基金項(xiàng)目：本文由西南政法大學(xué)科研創(chuàng)新資助。

（作者單位：西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）