現(xiàn)代治理理念下的行政體制改革

十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，提出了國家治理的理念，這既是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設和政治發(fā)展的必然要求，也是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新，更是一個重大的思想革命。從“管理”到“治理”一字之變，體現(xiàn)了我們黨新的執(zhí)政理念，強調的是政府、市場、社會等多元主體共管共治，以及自上而下管理與自下而上參與的良性互動?！爸卫怼崩砟畹奶岢鰹楦母镏该髁朔较?，具體怎么做，我覺得要理論先行，理論研究者應該認真研究人類文明發(fā)展的成果，深入分析發(fā)展中面臨的現(xiàn)實問題，形成一套對發(fā)展具有指導意義的理論體系，才能推進國家治理現(xiàn)代化，而行政體制改革是國家治理現(xiàn)代化的基本前提。

一、深化行政體制改革的重要性

政府作為改革的統(tǒng)籌者和領跑者，擔負著全面深化改革“領導者”的關鍵角色。政府職能轉變事關改革全局，是一個“牽一發(fā)而動全身”的關鍵領域，是經濟社會文化等其他領域改革能否取得實質性效果的關鍵前提，在改革這盤大棋局中，能起到全盤皆活的關鍵棋子的作用。

行政體制改革已經成為聯(lián)系經濟改革和政治改革的結合部和中間點。通過深化行政體制改革，在后端，可以帶動經濟體制改革進入關鍵領域，如金融體制改革、財稅體制改革、收入分配制度改革、投資體制改革、國有企業(yè)改革以及土地制度改革、戶籍制度改革等，所有這些領域的改革，都離不開行政體制改革的推進，甚至取決于政府自身改革的程度和力度；在前端，則可以促進政治要素改革，如反腐敗的深入、司法公平、從嚴治黨、轉變作風等，同樣也離不開政府自身改革的深入。

現(xiàn)階段政府自身的問題依然突出，也急需加大改革力度。主要體現(xiàn)在三個方面：一是結構還不盡合理，管理經濟事務部門相對較多，分工較細，導致職能交叉、職能重疊，引發(fā)政事多門、多重管理。二是政府管理運行中還存在一些深層次問題，比如職能轉變滯后、自身改革滯后、行政審批過多過濫、社會管理公共服務職能薄弱等。三是政府行為長期得不到有效控制，主要是政績工程、形象工程、弄虛作假、奢侈浪費等問題比較突出，使政府公信力下降。因此，以轉變政府職能為核心、以政府自身改革為重點的行政體制改革，將決定著到2020年能否在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，并最終影響著國家治理現(xiàn)代化的進程。

二、行政體制改革的核心議題

（一）政府限權

政府職能轉變的一個關鍵前提是政府的自我定位，是建立一個有限政府而不是一個全能政府。限制政府權力，建立有限政府，是“政府現(xiàn)代性”的根本標志。政府要有所為、有所不為，把該管的要管好，不該管的不要管，這樣才能使政府不越位、不缺位和不錯位。政府職能的合理界定和邊界的合理劃分，決定著國家治理的質量。

因此，政府改革的目標就是建立有限政府，這里有兩個標準：法制政府是低標準，要求政府依法施政，守法護法，是政府必須要做好的；服務型政府是高標準，要求政府能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優(yōu)質公共產品和服務，是政府需要努力去改善的。與兩個標準相對應，政府就有兩項基本任務，即維持法治秩序和提供公共服務。

（二）簡政放權

簡政放權包括向外放權和向下放權，主要是處理好政府和市場、政府和社會以及上下級政府間三種關系。

1.政府與市場的關系

十八屆三中全會明確提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！逼鋵嵕褪且l(fā)揮市場主導下政府的有效作用，對于政府的行為應引入“權力清單”制度，而對于市場的作用則應引入“負面清單”管理。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?！边@就理清了政府與市場邊界，劃定了政府的職能邊界。

處理好政府和市場的關系，說到底是用政府權力的“減法”換取市場活力的“加法”，一張行政審批“萬里長征圖”引發(fā)的改革，震動了廣州，也震撼了全國各地的政府部門。政府要以行政審批制度改革為突破口進一步簡政放權，而且要放準、放實、放到位，真正為審批“瘦身”，再造管理流程，減少行政干預，服務市場主體，激發(fā)市場活力。主要包含兩個方面的內容：一是清理、取消大量的不必要的行政審批事項；二是對于保留的行政審批事項，實行較為嚴格的過程管理和責任追究制。

2.政府與社會的關系

市場的監(jiān)管單靠政府是不夠的，需要社會組織通過“行業(yè)自律”實現(xiàn)自我監(jiān)管，比如行業(yè)協(xié)會就應該是自我監(jiān)管的機構；公共服務的提供單靠政府也是無法滿足需求的，需要社會組織通過“項目管理”和“服務合同出租”承接政府的部分社會管理及公共服務職能?？梢哉f，有效發(fā)揮社會組織的作用，是對政府缺位的補位?！稕Q定》中提出：“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔?！彼?，我們要進一步解放思想，認識到絕大多數(shù)社會組織是公益性、服務性的，是我們政府很好的幫手，是老百姓生活里的好伙伴。 因此，政府要向社會放權。一是把政府公共政策制定和執(zhí)行職能分開。通過合同的方式把政策執(zhí)行職能交由專門機構或政府外公共組織甚至民間機構承擔，政府專司政策制定和執(zhí)行的監(jiān)督管理職能，實現(xiàn)政府“掌舵”、社會“劃槳”的分工與協(xié)調。二是逐步實現(xiàn)公共管理社會化、公共服務市場化。政府將部分公共產品公共服務讓渡給社會中介組織或私人部門承擔，引進競爭機制，打破政府壟斷，為公眾創(chuàng)造更多更好的自由選擇公共產品公共服務的機會。

政府向社會放權，社會就要接好權，這就要求自主的社會組織高度發(fā)達，具有承接政府權力轉移的基本能力，這是一個現(xiàn)代國家的重要標志。然而目前我國的公民社會不發(fā)達，社會組織發(fā)育不健全，運作空間很小，力量非常弱，社會自治能力較差。所以，我們要重構政府與社會組織的關系，重構社會組織規(guī)范發(fā)展的法律體系，激發(fā)社會組織活力，培育發(fā)展社會組織。主要有兩個途徑：一是要通過改革社會組織管理登記，取消“雙軌制”，降低社會組織準入門檻。二是要通過推廣政府購買服務，制造市場需求，“倒逼”社會組織發(fā)展。政府應該對需轉移委托的事項，逐項列明具體內容、受托單位應具備的標準和條件、履行該事項的具體要求、委托時限、經費標準和來源、年度購買服務計劃等，“倒逼”社會組織對照要求擴大服務范圍、提高服務水平，促進社會組織的發(fā)展。

3.上下級政府間的關系

正確處理“政府間關系”，包括中央政府與地方政府的關系及地方政府上下級之間的關系。向下放權要考慮兩個問題：一是下一級政府的承接能力，不要出現(xiàn)“一放就亂、一亂就收”的情況；二是權力下放到哪一級，需仔細分類梳理權力清單，明確哪些權力保留在本級，哪些權力需要下移。放權還要遵循兩個標準，即財權和事權相統(tǒng)一、權力和責任要一致。同時，要努力尋求解決政府運行中存在的多頭治理結構、結構性傳導阻滯和沙漏型結構的問題，實現(xiàn)上下級政府間運行關系合理、信息對稱性好和資源流動順暢。

（三）加強監(jiān)管

國務院總理李克強在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上強調：“既要把該放的權力放開放到位，又要把該管的事務管住管好”。可見“簡政”不是“減政”，“放權”并非“放任”，“放”與“管”要雙輪驅動。政府要加強和創(chuàng)新管理，管住管好該管的事情，把工作重點轉到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護公平正義上來。政府要改善自身的管理，杜絕貪污和浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務。

政府把該管的事務管住管好，可以從兩個方面著手：從建設法治政府角度看，就是要管住管好公共權力和自身建設；從建設服務型政府角度看，就是要管住管好市場和個人不能做、不愿做或做不好的公共服務。

通過“限”、“放”、“管”，最終要實現(xiàn)“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”，各歸其位，形成職能邊界清晰的政府、市場、社會多元共治格局。

（作者單位：中共嘉峪關市委黨校）