我國(guó)對(duì)外國(guó)人居住管理的問(wèn)題與對(duì)策研究

經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)步帶動(dòng)著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，也影響著人口的大范圍流動(dòng)。在當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景里，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷推動(dòng)著人力資源的流動(dòng)。目前，人力資源的流動(dòng)不僅僅局限于國(guó)內(nèi)的流動(dòng)，而是全世界范圍內(nèi)的自由流動(dòng)。我國(guó)對(duì)外國(guó)人管理的范圍涉及的范圍很廣泛，包括出入境管理、就業(yè)問(wèn)題、居住等內(nèi)容。外國(guó)人管理需要涉及的管理部分很多，是一項(xiàng)很復(fù)雜的項(xiàng)目，需要我國(guó)政府各個(gè)部門之間相互配合，共同參與管理，才能夠降低管理難度，提升管理質(zhì)量。本人認(rèn)為，外國(guó)人管理的根本是居住處管理，居住處是外國(guó)人的落腳點(diǎn)，是外國(guó)人進(jìn)行其他活動(dòng)的基本條件，只有完善對(duì)外國(guó)人居住問(wèn)題改革才能夠提高管理效率，所以本文基于此背景下，結(jié)合學(xué)術(shù)界對(duì)外國(guó)人管理提出的創(chuàng)新理念提出我國(guó)對(duì)外國(guó)人居住管理的具體問(wèn)題及對(duì)策。

一、外國(guó)人管理的理論概述

關(guān)于外國(guó)人管理的界定國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)各異，其中有代表性的概念分別為外國(guó)人管理的意義、目的、內(nèi)容及條件等。下面我們就此進(jìn)行闡述。

（一）外國(guó)人管理的定義

根據(jù)我國(guó)外國(guó)人出入境的相關(guān)法律規(guī)定理解，外國(guó)人管理是指的根據(jù)國(guó)家政府機(jī)關(guān)對(duì)外國(guó)人以及沒(méi)有國(guó)籍人員的居住、出入境、工作、旅游等內(nèi)容實(shí)施的戰(zhàn)略性管理的總稱。國(guó)家為了捍衛(wèi)主權(quán)以及社會(huì)秩序，促進(jìn)各國(guó)經(jīng)濟(jì)往來(lái)，社會(huì)發(fā)展以及交往等對(duì)外國(guó)人的出入境及居住活動(dòng)進(jìn)行綜合管理。

（二）外國(guó)人管理的內(nèi)容

1.外國(guó)人管理法律體系的建立

根據(jù)國(guó)際法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定對(duì)外國(guó)人管理的法律可以分為三種情況，第一種是基本法條。第二種是我國(guó)法律的涉外條例。第三種是我國(guó)參與簽署的國(guó)際條約。

2.外國(guó)人管理體制的建立

我國(guó)的外國(guó)人管理體制包括在外國(guó)人管理工作中參與結(jié)構(gòu)設(shè)置、職能分工、人員調(diào)動(dòng)、相關(guān)程序辦理等內(nèi)容。外國(guó)人管理的實(shí)施是依靠國(guó)家的行政組織為主體，其它部分作為協(xié)助參與管理外國(guó)人。外國(guó)人管理的基礎(chǔ)是通過(guò)我國(guó)的司法部門、立法部門以及行政部門之間的緊密配合來(lái)完成的。例如美國(guó)的管理制度就是通過(guò)議會(huì)立法、國(guó)土安全部辦理、法院審查等方式進(jìn)行。

3.外國(guó)人刑事犯罪的案件的依法處理

外國(guó)人進(jìn)入其他國(guó)家的領(lǐng)土后，要遵守該國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)，如果觸犯了該國(guó)的法律將會(huì)收到訴訟。因?yàn)橥鈬?guó)人身份的特殊性，所以一般處理外國(guó)人的法律事件上，都是通過(guò)該國(guó)的公安機(jī)關(guān)和所在國(guó)的出入境部門合作完成。外國(guó)人不管是違反了該國(guó)的刑事案件還是民事案件，都將會(huì)收到法律的制裁。

二、我國(guó)對(duì)外國(guó)人居住管理的問(wèn)題

（一）散居外國(guó)人底數(shù)不清、情況不明

我國(guó)部分城市對(duì)外國(guó)人居住登記體系不夠完善，對(duì)散居在一些出租房、居民房?jī)?nèi)的外國(guó)人沒(méi)有有效的進(jìn)行登記統(tǒng)計(jì)，造成底數(shù)不詳細(xì)。例如，我國(guó)的廣州市目前登記的常住外國(guó)人口大約為兩萬(wàn)人左右，但是實(shí)際居住人口和統(tǒng)計(jì)人口相差甚遠(yuǎn)。由于商業(yè)原因，廣州有大量商務(wù)簽證的外國(guó)經(jīng)商人員，通過(guò)辦理續(xù)簽手續(xù)或者重新簽證等方法長(zhǎng)期居住在廣州。

散居外國(guó)人存在底數(shù)不清的原因在于：一是大多數(shù)散居外國(guó)人對(duì)我國(guó)居住管理的法律法規(guī)不了解，沒(méi)有主動(dòng)到當(dāng)?shù)嘏沙鏊M(jìn)行住宿登記；二是各轄區(qū)派出所對(duì)散居外國(guó)人的住宿登記停留在被動(dòng)的等申報(bào)人上門申報(bào)，沒(méi)有對(duì)登記對(duì)象進(jìn)行走訪，對(duì)己經(jīng)離開本轄區(qū)的外國(guó)人沒(méi)有及時(shí)核銷，無(wú)法做到“及時(shí)發(fā)現(xiàn)、主動(dòng)登記”，漏報(bào)少報(bào)現(xiàn)象較嚴(yán)重；三是街道、社區(qū)、派出所雖然明確把轄區(qū)內(nèi)外國(guó)人管理列入日常人口管理中，但是，大部分街道、社區(qū)、派出所社區(qū)日常管理工作網(wǎng)絡(luò)還沒(méi)有覆蓋外國(guó)人信息管理。除了在住宿登記方面沒(méi)有做到“底數(shù)清”，對(duì)散居外國(guó)人主要活動(dòng)掌握不詳、情況不明的情況也普遍存在。所謂外國(guó)人活動(dòng)情況是指要基本掌握在轄區(qū)居住的外國(guó)人的主要活動(dòng)情況。如外國(guó)人在辦理住宿登記后，是否仍在登記地活動(dòng)？入住住宅小區(qū)、出租屋、居民家中的外國(guó)人何時(shí)離開，去哪里？他們來(lái)干什么？表現(xiàn)是否正常？如果不掌握這些基本情況，就很難說(shuō)說(shuō)明情況。我國(guó)居住的外國(guó)人管理主要集中在登記管理，分散的外國(guó)人通常生活在廣州很長(zhǎng)一段時(shí)間，對(duì)他們的管理不僅專注于注冊(cè)，而且對(duì)他們的動(dòng)態(tài)信息管理在城市活動(dòng)，強(qiáng)化其服務(wù)。目前，由于分散居住的外國(guó)人信息更新不及時(shí)，未能實(shí)現(xiàn)的外國(guó)人生活在動(dòng)態(tài)管理。

（二）體制不暢，職責(zé)不明一是現(xiàn)行的聯(lián)席會(huì)議制度的協(xié)調(diào)力度不夠

聯(lián)席會(huì)議制度是一種沒(méi)有隸屬關(guān)系但有工作聯(lián)系的單位或部門，為了解決某一問(wèn)題，由一方或多方牽頭，定期或不定期召開會(huì)議的組織形式。在廣州，很多關(guān)系到諸多職能部分的事務(wù)一般以聯(lián)席會(huì)議制度來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。外國(guó)人管理服務(wù)工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、牽扯面廣的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前的城市聯(lián)席會(huì)議制度存在諸多缺點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：現(xiàn)有的聯(lián)席會(huì)議制度相對(duì)較為松散，難以將各管理部門真正聯(lián)合起來(lái)形成合力，其辦公室設(shè)在市公安局出入境管理處，由于非專職，因而導(dǎo)致其難以承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃、全面協(xié)調(diào)的職能。二是條塊分割，職責(zé)不明。過(guò)去對(duì)外國(guó)人的管理部門，只有外事部門負(fù)責(zé)簽發(fā)簽證和公安部門負(fù)責(zé)入境后的各管一塊式的管理，主管部門之間管理的銜接與合作等問(wèn)題基本上不存在。而隨著在穗定居外國(guó)人越來(lái)越多，對(duì)外國(guó)人的管理必然會(huì)涉及外國(guó)人人境后的居?。簦?、生活、工作就業(yè)、子女人學(xué)等與現(xiàn)行的人口管理內(nèi)容相同的方方面面，涉及外事、公安、房管、工商、稅務(wù)、教育、勞動(dòng)等部門。由于立法中沒(méi)有建立一個(gè)各個(gè)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)協(xié)作、互相分工銜接、責(zé)權(quán)互制互輔的法律體系，隨著外國(guó)人管理工作逐步推向基層，管理外國(guó)人職能權(quán)利的不落實(shí)，部門的配合不順暢、職責(zé)不明等問(wèn)題日益凸顯出來(lái)。三是外國(guó)人管理服務(wù)未列入基層管理部門的考核內(nèi)容。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是權(quán)責(zé)不明或權(quán)力未明確下放。

（三）散居在出租屋的外國(guó)人管理存在大量的細(xì)節(jié)空白

根據(jù)廣州市有關(guān)部門的數(shù)據(jù)顯示，廣州市出租屋大約共有十萬(wàn)間，廣州市出租屋因?yàn)榉浅７稚?、?shù)量多等因素管理難度比較大，管理人員多、管理費(fèi)用高等問(wèn)題。政府管理部門沒(méi)有及時(shí)準(zhǔn)確的對(duì)居住在出租屋內(nèi)的外國(guó)人進(jìn)行審查和登記，基層管理人員在管控的過(guò)程中出現(xiàn)了“細(xì)節(jié)空白”現(xiàn)象。我國(guó)外國(guó)人居住管理的重點(diǎn)及難點(diǎn)問(wèn)題就是散居在出租屋內(nèi)的外國(guó)人。

造成難管理的問(wèn)題是因?yàn)樯嫱獾怯浌芾聿粔蛲晟?，在?duì)出租屋的管理體系中，主要涉及的是收稅、管理，沒(méi)有對(duì)出租屋的主人提供其他服務(wù)，措施出租屋主人與管理人員形成對(duì)立局面，出租屋主人想盡辦法逃稅漏稅，沒(méi)有及時(shí)的給外國(guó)人辦理相關(guān)的手續(xù)。

由于一些民房長(zhǎng)期租給外國(guó)人居住，沒(méi)有按照我國(guó)法律規(guī)定進(jìn)行程序申報(bào)，沒(méi)有合法的租賃合同，也沒(méi)有對(duì)外國(guó)人的居住進(jìn)行系統(tǒng)的登記，造成了外國(guó)人在我國(guó)居住的混亂。這幾年來(lái)我國(guó)的印度、巴西、阿根廷等地區(qū)的外國(guó)人，長(zhǎng)期非法居住在出租屋內(nèi)，有非常大的治安問(wèn)題，外國(guó)人在我國(guó)犯罪的刑事案件及民事案件經(jīng)常出現(xiàn)，并且頻率非常高。目前我國(guó)的法律對(duì)出租屋的業(yè)主、出租公司等缺乏管理和處罰，部分出租屋的業(yè)主和出租公司沒(méi)有辦理相應(yīng)的合同，沒(méi)有對(duì)外國(guó)人居住管理進(jìn)行法律約束。造成了對(duì)出租中介、業(yè)主等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不明顯，沒(méi)有從法律方面對(duì)外國(guó)人管理體系進(jìn)行備案管理。

三、完善我國(guó)對(duì)外國(guó)人居住管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)社區(qū)外國(guó)人信息管理系統(tǒng)末端建設(shè)

外國(guó)人管理服務(wù)的終端是社區(qū)，社區(qū)也是外國(guó)人管理的神經(jīng)系統(tǒng)。如果能夠在社區(qū)及時(shí)準(zhǔn)確的掌握外國(guó)人的就業(yè)、遷移、行為等動(dòng)向，就能夠及時(shí)的更新外國(guó)人管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)，為我國(guó)外國(guó)人管理服務(wù)優(yōu)化，所以，今后我們應(yīng)該加強(qiáng)和重視社區(qū)外國(guó)人信息系統(tǒng)的建設(shè)，在外國(guó)人居住的社區(qū)建立相應(yīng)的硬件設(shè)施，包括外國(guó)人臨時(shí)登記系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、居住證系統(tǒng)、居住證的讀取機(jī)器等，社區(qū)工作人員也應(yīng)該及時(shí)的對(duì)外國(guó)人的信息進(jìn)行采集、錄入、輸出，為外國(guó)人信息動(dòng)態(tài)的更新提供條件。今后還要加大對(duì)外國(guó)人管理信息系統(tǒng)的研發(fā)，簡(jiǎn)化信息的繁瑣過(guò)程，優(yōu)化系統(tǒng)的傳輸，減輕工作人員的壓力和負(fù)擔(dān)，提綱管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)基層外國(guó)人管理隊(duì)伍建設(shè)

隨著外國(guó)人的大量流入，我國(guó)外國(guó)人管理工作的任務(wù)逐漸加大，從事外國(guó)人管理工作的基層人員缺乏、基層工作人員的素質(zhì)能力和業(yè)務(wù)辦理水平低，尤為突出的是外語(yǔ)人員缺乏。在一些外國(guó)人服務(wù)中心內(nèi)，外國(guó)人管理隊(duì)伍的綜合能力不夠強(qiáng)，很多外國(guó)人管理服務(wù)中心成立以后，沒(méi)有合適的工作人員，只能招聘，或者聘請(qǐng)。所以，完善外國(guó)人管理服務(wù)的隊(duì)伍尤為重要，也是完善我國(guó)外國(guó)人管理服務(wù)最基本的需求。

加大外國(guó)人管理隊(duì)伍，擴(kuò)充外事民警，主要要求我國(guó)有關(guān)部門在涉外管理的過(guò)程中要大力落實(shí)基層工作的開展，建設(shè)派出所、街道辦事處、村委會(huì)、外國(guó)人服務(wù)中心等地方的外語(yǔ)人才的儲(chǔ)備。加強(qiáng)外國(guó)人管理隊(duì)伍中基層人員的綜合業(yè)務(wù)能力，對(duì)外國(guó)人管理所涉及的法律、政策等方方面面的內(nèi)容有充分的掌握。通過(guò)不斷的培訓(xùn)學(xué)習(xí)提高基層管理人員的執(zhí)法和服務(wù)水平。把外國(guó)人管理服務(wù)意識(shí)深入到基層，增強(qiáng)服務(wù)的理念。對(duì)外國(guó)人日常管理工作的內(nèi)容列入我國(guó)外國(guó)人管理系統(tǒng)的考核內(nèi)容中，加強(qiáng)服務(wù)人員的責(zé)任。提高基層工作人員工作中的積極性和主動(dòng)性。

（三）加大社區(qū)外國(guó)人公共服務(wù)供給力度

外國(guó)人居住生活的主要地方是社區(qū)，所以在我國(guó)一些地區(qū)中外游人雜居的情況里，要使外國(guó)人更加融洽的生活、共同維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定、社區(qū)的文明就要不斷加強(qiáng)外國(guó)人服務(wù)力度，這些服務(wù)包括廣泛的衛(wèi)生環(huán)境、安全監(jiān)管、文化交流、教育學(xué)習(xí)、社保醫(yī)療、體育運(yùn)動(dòng)等內(nèi)容。通過(guò)有效的組織社區(qū)活動(dòng)，使得外國(guó)人能過(guò)更好的生活、發(fā)展我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)文化交流學(xué)習(xí)。通過(guò)開展外國(guó)人社保等相關(guān)業(yè)務(wù)，維護(hù)外國(guó)人在我國(guó)的合法權(quán)益，通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)的醫(yī)療建設(shè)，幫助外國(guó)人解決醫(yī)療問(wèn)題等內(nèi)容。

（作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)）