城鎮(zhèn)化背景下遺留“小產(chǎn)權(quán)房”清理問題研究

面對國內(nèi)巨大的“小產(chǎn)權(quán)房”市場和現(xiàn)有量，如何清理歷史遺留的“小產(chǎn)權(quán)房”不僅涉及大范圍的利益格局調(diào)整，更為加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了破題思路。本文旨在綜合濟南、深圳、鄭州、南京、上海等地對于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”清理方式的探索，提出清理過程中存在的共性問題及對策建議。

近年來，由于城鎮(zhèn)化進程的加速和高房價的刺激，“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展勢頭十分迅猛。十八屆三中全會提出加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場以來，外界對“小產(chǎn)權(quán)房”解禁的議論紛紛，但中央部委卻加強了對“小產(chǎn)權(quán)房”的清理速度。在熱銷和非法并存、存量和風(fēng)險同在的情況下，對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的清理研究更具意義。

一、遺留“小產(chǎn)權(quán)房”清理情況

時至今日，國家尚未出臺針對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”具體的處理措施，因此，各地對于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的清理工作更具探索性、參考性和借鑒性。通過比較和歸納，筆者總結(jié)了各地目前運用最多的兩種針對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的清理方式。

1.打擊遺留“小產(chǎn)權(quán)房”

在各地的實踐中，打擊的方式可分為兩類。一類是對于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”一刀切的拆除方式，如“濟南市2007年宣布依法整治違法違章建筑，提出力爭用2年左右的時間，分階段依法清理已發(fā)生的違法違章建筑”。另一類是有針對性的打擊，打擊的對象主要根據(jù)遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的危害或建筑階段區(qū)分：就危害程度看，列入打擊范圍的遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的種類包括侵占耕地的“小產(chǎn)權(quán)房”、違反城市規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”以及存在嚴(yán)重質(zhì)量問題的“小產(chǎn)權(quán)房”。如深圳規(guī)定對存在嚴(yán)重安全隱患，嚴(yán)重違反城市規(guī)劃，占用農(nóng)田、一級水源保護用地及公益事業(yè)用地的建筑予以拆除。又如鄭州對于違反土地利用總體規(guī)劃擅自建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”，要“限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。”。就建筑階段來看，主要打擊對象為在建和待售的遺留“小產(chǎn)權(quán)房”。如從北京市從2012年開始著手清理在建在售“小產(chǎn)權(quán)房”，主要措施有“責(zé)令停工、停售，查封工地，拆除售樓處，查封施工機械，遣散施工隊伍。對在售項目將責(zé)令停售、拆除售樓處，查封已建未售房屋等”。但對于已售出的“小產(chǎn)權(quán)房”，國土局并未做出相關(guān)處理。

2.遺留“小產(chǎn)權(quán)房”部分合法化

就目前實踐來看，合法化的途徑主要有三種。

第一，通過補繳土地出讓金和相關(guān)規(guī)費，允許“小產(chǎn)權(quán)房”辦理土地證及產(chǎn)權(quán)證。如南京宣布“對2003年8月之前的集體土地房地產(chǎn)項目，符合房屋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并通過規(guī)劃審查的，在落實查處責(zé)任的前提下，可依法補辦建設(shè)和土地等手續(xù)。”。

第二，通過改變土地性質(zhì)，直接賦予“小產(chǎn)權(quán)房”合法地位。如深圳經(jīng)過1992年、2004年兩次農(nóng)村城市化改造，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，全市農(nóng)業(yè)戶口人員全部轉(zhuǎn)型為城市戶口居民，從而使遺留“小產(chǎn)權(quán)房”一次性確權(quán)。

第三，通過國家征收或罰沒的方式，對不符合條件但己入住的小產(chǎn)權(quán)房，依照《物權(quán)法》中用益物權(quán)的規(guī)定，按“租賃”的方式進行產(chǎn)權(quán)管理，即將遺留“小產(chǎn)權(quán)房”納入保障房體系。如北京于2010年11月開始，在昌平區(qū)海鶄落村開展了在集體土地上建公租房的試點工程。為部分遺留“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為公租房、廉租房提供了可能性。

二、清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”中存在的問題

盡管清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”勢在必行，但由于各種主客觀原因，清理“小產(chǎn)權(quán)房”注定是一條曲折而漫長的道路。筆者根據(jù)各地區(qū)清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”過程中產(chǎn)生的問題及面臨的難點，總結(jié)出以下共性問題。

（一）法律存在模糊空白

1.基于“小產(chǎn)權(quán)房”界定

這種模糊主要表現(xiàn)在兩方面，一是類型模糊，二是時間模糊。類型的模糊性在于并沒有明確的法律條文定義“小產(chǎn)權(quán)房”，各主管部門根據(jù)自身的理解對其劃定了范圍。如國土部定義“小產(chǎn)權(quán)房”為“占用集體土地搞建設(shè)，并向集體組織以外的成員銷售的商品住宅?！蓖瑫r，法律也未說明宅基地建筑物的具體權(quán)能。宅基地的使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性和房屋的可流轉(zhuǎn)性往往構(gòu)成矛盾。時間的模糊性在于“小產(chǎn)權(quán)房”存在多久屬于“歷史”范疇。如南京和深圳分別規(guī)定在2003年8月前和1999年3月5日前的“小產(chǎn)權(quán)房”為歷史遺留問題。然則在此時間標(biāo)準(zhǔn)之后已建成和已入住的“小產(chǎn)權(quán)房”該如何處理？“這種由地方政府權(quán)力主宰分別認(rèn)證的模式容易導(dǎo)致先建得利，后建吃虧的不公平現(xiàn)象”。以時間分類的另一缺陷就是容易形成以公權(quán)力謀取私權(quán)利的權(quán)錢尋租腐敗。

2.基于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”清理方式

目前，針對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的清理方式僅存在于一些地方性法規(guī)。并且以清理在建、待售的“小產(chǎn)權(quán)房”為主。針對已入住的“小產(chǎn)權(quán)房”，大多地區(qū)采取緘默或中立的態(tài)度。這種做法既無助于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決，又使開發(fā)商和村集體在短期利益未知風(fēng)險的誘導(dǎo)下加快“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)速度。

（二）缺少平衡利益途徑

基于針對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”目前運用最多的兩種清理方式來看，都會對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”所覆蓋的眾多相關(guān)利益方帶來不同程度的利益影響。筆者認(rèn)為，在無法實現(xiàn)帕累托效應(yīng)的情況下，遺留“小產(chǎn)權(quán)房”存廢影響利益關(guān)系最大有兩大問題。

1.拆除已入住“小產(chǎn)權(quán)房”時居民的安置補償問題

針對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”購房者的安置問題，一般而言，由于“小產(chǎn)權(quán)房”的違法性，在拆除遺留“小產(chǎn)權(quán)房”時不予補償。但考慮到許多已入住的“小產(chǎn)權(quán)房”都屬于購房者唯一房產(chǎn)。從以民為本的角度出發(fā)，應(yīng)對這類購房者予以一定的補償或做好其安置工作。其次政府在“小產(chǎn)權(quán)房”形成的過程亦負(fù)有監(jiān)管不力的責(zé)任。另外從七彩星城了解到的情況看，如果政府采取簡單的拆除行為，91.24%的購房者表示不能接受。

2.繳納出讓金或罰金的比例問題

遺留“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的形成并非因開發(fā)商、購房者或是政府任一方的單獨行為造成。雖然其中開發(fā)商需要承擔(dān)主要責(zé)任，但南京七彩星城的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：89.69%的購房者在知道“小產(chǎn)權(quán)房”的購房風(fēng)險的情況下購買了“小產(chǎn)權(quán)房”，并且其行為影響了處于同一收入水平但未購買“小產(chǎn)權(quán)房”者的公平收益以及其對于“小產(chǎn)權(quán)房”的價值判斷，而政府監(jiān)管的缺位對于“小產(chǎn)權(quán)房”的形成也負(fù)有不可推卸的責(zé)任。因此，如何界定政府、開發(fā)商、購買方等利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)范圍，合理分配出讓金及罰金比例，使清理行為更加公平值得思考。

三、清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的對策

遺留“小產(chǎn)權(quán)房”問題的產(chǎn)生不在一夕之間，其問題的解決也不可能一蹴而就。筆者認(rèn)為，應(yīng)從完善法制建設(shè)、實現(xiàn)利益均衡、加強溝通管理及強化監(jiān)管力量四方面入手，解決清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”過程中產(chǎn)生的問題。具體對策和建議如下。

（一）完善法制建設(shè)

“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生和蔓延與相關(guān)法律制度的不完善息息相關(guān)。缺少統(tǒng)一的尺度不僅不利于抑制“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生，更使執(zhí)法監(jiān)督難以入手。因此，筆者認(rèn)為法制首先需要解決的問題主要有以下三點。

1.明晰“小產(chǎn)權(quán)房”的定義

究竟什么是“小產(chǎn)權(quán)房”？其判斷標(biāo)準(zhǔn)和特征是什么？如何界定其不合法性和可能存在的合法性？這也是遺留“小產(chǎn)權(quán)房”分類、摸底、清理的前提和基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，定義遺留“小產(chǎn)權(quán)房”重點和難點在于明晰對買賣主體的限制。具體而言，一是明確農(nóng)民對宅基地的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)及其上所建房屋使用權(quán)的關(guān)系；二是定義農(nóng)民購得或分得的，用于自住的房屋若有空余從而從事經(jīng)營（包括出售和出租）的行為。

2.明晰遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的分類清理標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)根據(jù)土地性質(zhì)分為耕地“小產(chǎn)權(quán)房”、宅基地“小產(chǎn)權(quán)房”和其他集體建設(shè)用地“小產(chǎn)權(quán)房”三類。

（1）對于占用耕地的“小產(chǎn)權(quán)房”一般采取堅決拆除的方式處理，但如耕地?zé)o法復(fù)墾、拆除成本較高且拆除可能造成眾多人口失去唯一住所的，可以通過補繳土地出讓金完成國家征收，或給予一定的善后補救。但對于占用耕地而“轉(zhuǎn)正”的“小產(chǎn)權(quán)房”，必須“遵循城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則，將農(nóng)民新居建設(shè)和集體建設(shè)用地整理復(fù)墾，將節(jié)省出來的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)有償轉(zhuǎn)移給‘小產(chǎn)權(quán)房’‘合法化’的地區(qū)”。

（2）宅基地上建筑的“小產(chǎn)權(quán)房”，一方面基于購買方和出售方的意思表達清楚，并對雙方利益起到帕累托改善的效果，另一方面相對于占用耕地和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃而言，又沒有給集體土地利益帶來負(fù)外部性。再者治理零星的個人行為需要付出極大的行政成本，因此建議不對已存在的此種行為施以公權(quán)力制約。但同時政府應(yīng)嚴(yán)格落實“一戶一宅”的原則，限制宅基地轉(zhuǎn)售的空間。

（3）針對其他集體建設(shè)土地上建筑的“小產(chǎn)權(quán)房”，若未違反城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃、房屋質(zhì)量通過審查的，可以依相關(guān)程序予以確權(quán)，或通過國家征收的方式轉(zhuǎn)為廉租房、經(jīng)適房。對于嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、質(zhì)量不過關(guān)的建筑采取拆除的措施，同時做好相應(yīng)的思想工作和補救方案。

（二）實現(xiàn)利益均衡

鑒于對于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的清理不可能達到帕累托改善，因此此處的利益均衡主要指在各利益相關(guān)方利益增減的絕對差值最小的情況下，適當(dāng)保障弱勢群體的利益。使由清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”可能造成的社會損失和社會沖突最小化。

1.針對拆除已入住“小產(chǎn)權(quán)房”時居民的安置補償問題

對于明顯違反法律規(guī)定“小產(chǎn)權(quán)房”，在合同手續(xù)齊全的情況下，退還部分房款或提供貨幣補償成為可行的選擇。另一種選擇則是在補交時下商品房與集體建設(shè)用地建房的差價的前提下，購房者在復(fù)建的村民住宅房中獲得一定面積的拆遷安置。對于選擇貨幣補償?shù)馁彿空?，政府可?yōu)先向其提供公租房服務(wù)。對于嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、侵占耕地、房屋質(zhì)量不合格或合同手續(xù)不齊全的，且拒不拆遷的“小產(chǎn)權(quán)房” 依法拆除，不予補償。

2.針對繳納出讓金或罰金的比例問題

在遺留“小產(chǎn)權(quán)房”“確權(quán)”過程中或是繳納罰金時，應(yīng)以開發(fā)商為主體，購房者按其造成影響的大小出納相應(yīng)比例的出讓金或罰金。政府對于在拆除遺留“小產(chǎn)權(quán)房”后可能影響生存權(quán)的居民，可以從收繳的出讓金或罰金中拿出部分予以補償。在補繳土地出讓金及罰金應(yīng)遵循“誰獲益，誰繳納；收益大，繳納多”的原則進行操作。因此，在繳納土地出讓金或罰金時，已入住購房者應(yīng)按市值補繳房款，開發(fā)商負(fù)責(zé)繳納土地出讓金及相關(guān)審批規(guī)費，政府則確保用土地出讓收益為因拆除遺留“小產(chǎn)權(quán)房”而失去或部分失去居住權(quán)的“小產(chǎn)權(quán)房”購買者提供貨幣補償、保障性住房供應(yīng)。

（作者單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）