執(zhí)行力雙面觀

史可

政府與市場，一個是“有形的手”、一個是“無形的手”。

備受矚目的十八屆三中全會再次理順了政府和市場的關(guān)系：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。

而早在9月30日，國務(wù)院公布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，這被外界解讀為中央政府簡政放權(quán)思路的延伸，即“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會”。只有市場和社會組織做不了或做不好的，政府才應(yīng)插手。

決策層對于政府和市場關(guān)系的頂層設(shè)計已經(jīng)非常明晰，但是頂層設(shè)計的另一端——政府和市場的執(zhí)行力如何，尚且未知。不管怎樣說，“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這樣的頂層設(shè)計不失為是對于地方政府執(zhí)行力的考驗，也是對于市場力量的一種檢驗。

拷問地方政府執(zhí)行力

改革改什么？改革就是改革政府自己，把錯裝在政府上的手還給市場，強化政府的公共服務(wù)的職能，打破行政性壟斷，對權(quán)力運行進行有效的監(jiān)督，減少政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟活動的行為。

李克強總理不久前在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上要求，地方政府要重點抓好“接、放、管” 的職能轉(zhuǎn)變。

接，就是接好中央下放的審批事項。中央明令取消的，要不折不扣地放給市場、社會，不得截留。

放，就是把地方本級該放的權(quán)力切實放下去、放到位，特別是對不符合法律規(guī)定、利用“紅頭文件”設(shè)定的管理、收費、罰款項目應(yīng)一律取消，決不能打“小算盤”、搞“小九九”，防止“上動下不動、頭轉(zhuǎn)身不轉(zhuǎn)”。

管，就是把該管的管起來、管到位。在減少事前審批的同時，加強事中事后監(jiān)管，規(guī)范監(jiān)管行為，克服隨意性，著力構(gòu)建統(tǒng)一開放、公平競爭的市場環(huán)境，讓創(chuàng)業(yè)“火”起來。

地方政府的權(quán)力自上個世紀(jì)80年代中央向地方放權(quán)讓利集中擴大，地方的積極性得到提高，然而經(jīng)過二三十年的發(fā)展卻似乎走向了個極端。

近幾年，中央的一些事關(guān)國計民生的大政方針難以在地方落實。盡管中央反復(fù)強調(diào)加強各級政府的執(zhí)行力建設(shè)，但是政令不暢、陽奉陰違的現(xiàn)象仍然大量存在。

具體表現(xiàn)在，地方政府諸侯經(jīng)濟越來越嚴(yán)重、插手市場經(jīng)營土地、盲目依靠投資拉動為主的經(jīng)濟增長方式、節(jié)能減排落實不力、食品安全問題百出、過度干預(yù)經(jīng)濟造成地方債務(wù)難以扭轉(zhuǎn)等等問題。

RET睿意德沈陽公司總經(jīng)理梁煒驊對記者表示，地方政府的改革是重中之重，確保某些資源有效的回歸市場就一定要減少地方政府的權(quán)力干預(yù)。

近幾年，地方政府高度依賴土地收入來經(jīng)營城市的模式推高了地價和房價。很多地方政府都得上了“土地病”，導(dǎo)致房地產(chǎn)發(fā)展綁架了城市建設(shè)，也綁架了地方政府。

2013年初，中信建投研發(fā)部曾針對九大城市2012年1-11月的數(shù)據(jù)，做了一個土地出讓金與財政收入的統(tǒng)計。數(shù)據(jù)顯示，在土地出讓金與財政收入的占比中，6個城市超過了40%。據(jù)了解，一個年財政收入為200多億元的西部城市，其年經(jīng)營土地的收入竟超過了100億元。

就連2013年上半年最嚴(yán)厲的調(diào)控政策落地之后，土地市場也絲毫未見冷卻的跡象。根據(jù)我愛我家的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年前6月，全國306個城市共交易土地15493宗，土地出讓金達1.13萬億元，同比大幅增長60%。其中北、上、廣三地經(jīng)營性土地出讓金已超1739億元，接近去年全年1934.92億元的水平。

如此情況下，又如何寄希望于地方政府能夠有效執(zhí)行中央政府的房地產(chǎn)調(diào)控政策呢？

梁煒驊認(rèn)為，“房價越調(diào)越高，地方政府應(yīng)該承擔(dān)重要責(zé)任。但是不能完全把當(dāng)前房地產(chǎn)的責(zé)任都歸咎于地方政府，妖魔化地方政府不能解決實際問題，畢竟地方政府自己也承擔(dān)著維系一方生存的重任?！?/p>

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院貨幣金融系助理教授俞平康認(rèn)為，破解當(dāng)前地方政府依賴土地政策的沉疴痼疾最主要的是財稅改革要跟上。短期內(nèi)地方政府的改革執(zhí)行情況不可能有大的突破，依然有可能依賴土地財政，因為中央和地方的財稅體制重新分配是需要時間的。“財稅改革不僅僅是觸動各方面的利益，也觸動了中央的利益，可以說中央的斷腕改革，這對于新一屆政府的執(zhí)行力也是一個巨大的挑戰(zhàn)?！?/p>

地方政府的職能既是一種權(quán)力，更是一種責(zé)任，執(zhí)行是地方政府的重要職責(zé)。作為頂層設(shè)計執(zhí)行中的最基礎(chǔ)、最直接的環(huán)節(jié)，地方政府一旦某一環(huán)節(jié)執(zhí)行不力，勢必宣告中央政策落敗。

著名財經(jīng)作家、藍獅子財經(jīng)圖書出版人吳曉波在近期的一次公開活動中表示，“《決定》中的60條能實現(xiàn)一半甚至是三分之一的話，對于中國都將是一個翻天覆地的變化?！?/p>

市場本身就是一種力量

對于很多期冀改革的人士來說，十八屆三中全會無疑是鼓舞人心的?！笆袌鲈谂渲觅Y源中起決定性作用”的全新提法，可謂是一個深刻的理論突破。我們不禁要問的是：如何保障市場在資源配置中起決定性作用？政府放權(quán)讓利、減少直接干預(yù)，加大市場準(zhǔn)入之后，市場這只手會不會變得有執(zhí)行力？

俞平康預(yù)計金融市場的執(zhí)行力會很強，因為利率市場化等金融市場各項改革理念是為大家所共識，應(yīng)該能把過去十年“落下的課”給補上了。

在近期的一些活動中，很多專家學(xué)者、企業(yè)家都對市場自身的“力量”給予了肯定和樂觀的預(yù)期。

吳曉波在近期的公開活動中發(fā)言稱，市場的力量都是被人民激發(fā)出來的。他認(rèn)為有兩個客觀的力量推動了今天的改革，一個是技術(shù)的力量，另一個是危機的力量，中國的改革有一個重大的特點，就是被動的改革，每一個改變的時間點都是國民經(jīng)濟到了一個很不堪的地步。

另外吳曉波表示，也應(yīng)該看到35年來中央和地方政府的力量，好多地方的經(jīng)濟發(fā)展都是在地方政府的容忍下推出來的。以溫州為例，“90年代我去溫州調(diào)研，那時候溫州所有的東西都搞股份制企業(yè)，搞地下錢莊，搞民營參與資金，搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，每件事都是違反國家法律的，一切的改革都是從違法開始?！?/p>

對于市場的力量有多大，新希望集團董事長劉永好在近期的某論壇中感慨道，在市場化改革開始之前，國家沒有放開糧食政策、糧票異常緊俏的情況下，我們都有能力去發(fā)展飼料企業(yè)?！澳菚r候我們冒著非法的危險用鵪鶉蛋和雞蛋去換飼料糧票?！?/p>

劉永好認(rèn)為市場化改革開始之后，市場化運作的企業(yè)的巨大力量立刻凸顯出來。據(jù)他介紹，在1992年到1994年，市場化啟幕之后，那些手握糧票的國有飼料企業(yè)都倒閉了，而我們卻蒸蒸日上。我們收購了三十多家國有企業(yè)，是當(dāng)時收購國有企業(yè)最多的一家。目前這30多家飼料廠全部都健在，而且發(fā)展得都很好。其余七八十家沒有與我們合作的，全部都倒閉了。

另外，建設(shè)一個充滿活力的市場，政府為市場參與主體創(chuàng)造一個公平競爭的法治市場環(huán)境是為必要。

對于當(dāng)前的國企和民企地位不平等的問題，在劉永好看來，這是地方執(zhí)行不力造成的?！皩嶋H上我們幾乎所有的民營企業(yè)都遇到同樣的問題，當(dāng)公司出現(xiàn)問題的時候，比如外面有什么資產(chǎn)流失到法院告狀的時候，往往被受理的幾率小很多，而國有企業(yè)被受理的幾率就大很多，而這就是不平等。”

著名法學(xué)家江平分析稱，國營企業(yè)和民營企業(yè)確實是處在不平等的地位，不僅不平等，有些地方還很不平等。比如在資源方面，國有企業(yè)使用國有劃撥土地，無需自己出資，而民營企業(yè)的土地由國家出讓才能夠取得。“三中全會提出了要開放，很多的領(lǐng)域允許民營企業(yè)進入，關(guān)鍵在于怎么落實？過去國務(wù)院通過了幾次的決議都沒有落實，那么通過三中全會的決議能不能夠改變這個不平等的局面，只能拭目以待了。”

俞平康總結(jié)稱，改革是一盤棋，同時改革也需要一個循序漸進的過程。目前中央改革的思路是非常清晰的，深化改革小組的成立也可見中央改革的決心之堅決，但是具體如何落實各項改革，落實得效果如何，需要一步一步來，這其中當(dāng)然少不了和既得利益集團的協(xié)商和溝通的過程。