2013政府理財十大關(guān)鍵詞

黃前柏

十八屆三中全會

11月，深秋，北京最美的季節(jié)。

這個季節(jié)，一項重要的歷史決策出臺。11月8日—12日，十八屆三中全會在北京召開。對于三中全會，國人有著更為渴望的期盼，歷屆三中全會都給當時的改革填加了動力。特別是十一屆三中全會，在當時歷史條件下，徹底解放了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，為中國改革開放后三十多年的快速發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

在改革陷入疲勞期后，諸多不確定性也一度讓我們感到恐慌。但習李新政讓我們?nèi)玢宕猴L，打破堅冰的改革步伐也更加堅定。因此，對于十八屆三中全會，國人更加期盼。

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對改革進行了整體系統(tǒng)部署，改革力度前所未有?！稕Q定》涵蓋了15個領(lǐng)域、60個具體任務(wù)。

《決定》出臺后，多種聲音開始解讀，紛紛找“亮點”。從宏觀層面而言，權(quán)威人士分析，此次《決定》重在理念的改變。主要體現(xiàn)在幾個方面。一是國家治理體系和能力現(xiàn)代化。治理主體多元，方式法治化，不再是簡單命令式、完全行政化的管理。二是市場的作用從“基礎(chǔ)”變?yōu)椤皼Q定”。這一論斷明確了經(jīng)濟體制改革的主線和路線圖，改革有了原則和檢驗尺度。三是清晰界定政府職能和作用。包含的五項職能是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、保護環(huán)境。四是公有制經(jīng)濟和非公經(jīng)濟都是重要組成部分。

改革從來沒有捷徑，今天的改革難度已經(jīng)遠遠高于三十年前?！耙詴r間換空間”的改革思維老路也越來越窄、越來越險。

現(xiàn)代財政與國家治理

十八屆三中全會對下一步的改革做出了整體部署，其中，對財稅體制改革的論述筆墨很重，讓人為之振奮。

《決定》中提出了“現(xiàn)代財政”的理念，既將現(xiàn)代財政上升到了國家治理的高度，歷史空前，也對下一步財稅改革做出了具體部署和路徑選擇。

在我國的政治經(jīng)濟活動中，財政扮演著非常重要的角色，如何理性實現(xiàn)“以財佐政”？是一個需要長期攻克的命題。在經(jīng)歷吃飯財政、建設(shè)財政、公共財政、民生財政后，現(xiàn)代財政的提法，極具歷史意義。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。

財稅體制改革是全面改革的重要切入點。《決定》中系統(tǒng)指出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。

對于財稅體制下一步怎么改？主要從三個方面展開，可謂抓住了財稅改革的“牛鼻子”。

一是改進預(yù)算管理制度。預(yù)算管理制度是現(xiàn)代國家治理的基本制度與法治國家的基本要求。一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力。二是完善稅收制度。稅收是政府收入的基本形式，是國家存在與公共治理的基礎(chǔ)，也是實施宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)收入分配的基本工具。三是建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的財政制度。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉(zhuǎn)的重要前提。

政府間財政關(guān)系

2013年，有一本書在財政人中得到了強烈關(guān)注，也引起了熱烈討論。這本書名為《中國政府間財政關(guān)系再思考》，之所以得到廣泛關(guān)注，一方面是因為其作者為新任財政部部長樓繼偉，另一方面是這本書切中了當前財政改革的要點和難點。

回顧財稅改革走過的歷程，總體思路可以梳理為：1994年的改革主要解決了收入的問題，1998年開始建立公共財政，進行了預(yù)算管理體制的改革，開始解決支出的問題，那么，接下來應(yīng)該解決什么問題？

財政部部長樓繼偉認為，應(yīng)該向現(xiàn)代國家的方向走，合理進行中央和地方間的職能和財力分配。事權(quán)劃分是整個財政體制的運轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，如何科學合理分配政府間的職責？應(yīng)該依據(jù)“三個原則”合理劃分各級政府的職能。即外部性原則、信息處理的復雜性原則和激勵相容原則。

在事權(quán)和支出責任調(diào)整以后，收入劃分也需要做出相應(yīng)調(diào)整，以保障各級政府的財力需求。要解決這個問題，最重要的兩個抓手是建立地方稅體系和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。

此番改革，除了改革“財”，更需要改革“政”，更深層次來講，中國財政體制的未來應(yīng)該是法治的、民主的公共財政。

因此，在這樣的改革思路下，形成的是一級政權(quán)要有一級事權(quán)，要有一級財權(quán)，然后還要有一級稅收和一級預(yù)算，繼而還要配上一級舉債權(quán)和一級國有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)，上下貫通的分稅分級財政體制，進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系。

過緊日子

政府沒錢了？這不是危言聳聽。

6月底，財政部部長樓繼偉在向全國人大常委會提出2012年中央決算報告和中央決算草案時指出，“完成全年中央財政收入預(yù)算壓力很大，要樹立‘過緊日子的思想，嚴格支出管理?！?/p>

伴隨著中國經(jīng)濟的多年快速增長，財政收入盤子也是越做越大。甚至連續(xù)多年保持在20%—30%的增速，遠高于GDP的增長速度。在滿足各項支出的同時，也在遭受質(zhì)疑：這些資金有沒有用對地方，使用的效果如何？

根據(jù)財政部財科所相關(guān)報告指出，2013年以來，我國財政收入增長面臨著兩個突出矛盾：一是財政收入特別是中央財政收入增速明顯放緩，二是財政收入放緩與財政支出剛性增長反差形成“懸殊額”，新老問題正“倒逼”財政改革提速。

在這種背景下，緊日子該怎么過？只能緊政府，不能緊民生。財政部要求中央部門和地方在編制2014年預(yù)算時要以2013年壓減支出后的規(guī)模為基礎(chǔ)，繼續(xù)厲行節(jié)約，過“緊日子”，從緊編制預(yù)算。同時，將按照“守住底線、突出重點、完善制度”的要求，保障好教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等各項重點支出需求。

深層次來講，“過緊日子”不僅僅是“財”的問題，更是“政”的問題，是對當前開展的“四風問題”的積極回應(yīng)和踐行。讓形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風沒有繁衍的土壤。

政府性債務(wù)

如同“達摩克利斯之劍”，政府性債務(wù)始終讓中國的經(jīng)濟為之牽動。

對政府性債務(wù)的關(guān)注點主要聚焦于：全國政府性債務(wù)究竟有多少？這些債務(wù)該怎么處理？對中國經(jīng)濟的影響有多大？

“政府性債務(wù)總體安全可控?！边@是官方一直以來的表態(tài)。

7月底，審計署稱將組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進行審計，于8月1日全面展開，這也是審計署對地方債務(wù)的第二次全面摸底。這一舉動寓意很深，讓此前對政府性債務(wù)的各種猜測更加撲朔迷離。

國家審計署審計長劉家義表示，要從三個方面來判斷政府債務(wù)：一是債務(wù)用到哪些領(lǐng)域；二是看債務(wù)使用以后所形成的是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)還是不良資產(chǎn)；三是要看債務(wù)償還能力，是不是每年能夠還本付息。

如何防范和化解地方債風險？財政部部長樓繼偉認為，首先要規(guī)范發(fā)債，發(fā)行地方債只能用于建設(shè)性支出，不能用于吃飯，即經(jīng)常性開支。

其次，對地方舉借債務(wù)實行分類管理。公益性事業(yè)建設(shè)債務(wù)應(yīng)以政府為主體，以后用公共財政收入來償還；收益性項目債務(wù)加強管理，用取得的收益來還債。

此外，要將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成以地方政府債券為主體的、規(guī)范的地方政府舉債融資機制，嚴格控制地方政府新增債務(wù)。

十八屆三中全會也對解決政府性債務(wù)問題，提出了新思路?！稕Q定》中指出，督促地方政府編制年度地方資產(chǎn)負債表，建立公共財政預(yù)算體系和地方政府債務(wù)管理及風險預(yù)警機制，加強對地方投融資平臺的監(jiān)督管理，從而使地方債務(wù)的監(jiān)控做到事前控制而不是事后如何還債。

營改增

8月1日，“營改增”試點在全國范圍推行。至此，這項備受關(guān)注的財稅改革已經(jīng)開始提速。

從已有的試點來看，“營改增”取得了預(yù)期的效果。中小規(guī)模納稅人稅收負擔得到減輕，促進了中小企業(yè)特別是小微企業(yè)發(fā)展。稅制得到簡化和規(guī)范，有利于解決稅制不統(tǒng)一和重復征稅問題。

但也在遭遇一些難題。一是地方政府收入減少。營業(yè)稅本是地方政府的第一大稅種，并且也是地方政府唯一的主體稅種，當其面臨征稅范圍縮減甚至被增值稅取代時，地方政府的財政收入必將會減少，因此，“營改增”后，應(yīng)為地方財政設(shè)計新的主體稅種。二是增值稅占稅收收入的比例過高。有的比例可達50%以上。作為“塊頭兒”過大的主體稅種，將對國家稅收的穩(wěn)定性和安全性均構(gòu)成威脅。三是體制困境。增值稅屬于中央與地方共享稅，根據(jù)現(xiàn)行體制，國內(nèi)增值稅中央分成75%，地方分成25%，進口增值稅則全部歸中央。這種分成比例的設(shè)計是以營業(yè)稅基本歸地方財政為條件的，在“營改增”之后，無疑將極大地觸動地方財政的利益。因此，重新設(shè)計增值稅收入在中央與地方之間的劃分必然成為地方政府關(guān)注的焦點。

“營改增”被業(yè)界寄予很高期望，是財稅體制改革的“重頭戲”。財政部部長樓繼偉認為，“營改增”覆蓋全部地區(qū)全部行業(yè)后，必然會倒逼財政體制改革。一是要積極穩(wěn)妥推進“營改增”在全國范圍全部行業(yè)推開；二是要認真研究如何構(gòu)建地方稅體系；三是進一步壓縮合并專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。

稅收神經(jīng)

每隔一段時間，某個稅種就會引起公眾的強烈關(guān)注和探討。比如今年熱議的房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等。確實稅收與每一個人息息相關(guān)。

拿遺產(chǎn)稅來說，遺產(chǎn)稅開征背后，更值得關(guān)注的是兩種思維所牽動的“稅收神經(jīng)”，這已經(jīng)在個稅、房產(chǎn)稅等的開征過程中，得以屢次碰撞。比如遺產(chǎn)稅開征，普通老百姓認為“人都要死了還要征稅”的“江湖邏輯”，和遺產(chǎn)稅開征可以縮小社會貧富差距的“廟堂思維”顯然有著不同的立場和出發(fā)點。

而這種“稅收神經(jīng)”背后，實際上是納稅人意識的覺醒。而曾在何時，公民意識和納稅人意識竟會讓人“談虎色變”。

許多官員所能理解的政府與納稅人的關(guān)系，還是“支配”與“被支配”、“管理”與“被管理”的關(guān)系；只強調(diào)納稅的義務(wù)，不納稅就處分。政府應(yīng)該建立一個正常的渠道，使納稅人可以表達自己的意愿，并得到有關(guān)方面的及時回饋，政府應(yīng)該建立公開透明和平等協(xié)商的機制。

“江湖邏輯”與“廟堂思維”兩種思維的碰撞，不僅僅存在于稅收方面，更存在于政府管理的方方面面，加大兩者的碰撞，不管是對于提升政府理財水平，還是提高政府治理段位，都是一種有益嘗試。

國庫集中支付電子化

國庫集中支付電子化管理，是2013年財政部重點開展的工作之一，也是此次我們回顧政府理財關(guān)鍵詞過程中，涉及到的少數(shù)財政部門具體業(yè)務(wù)之一。之所以國庫集中支付電子化，是因為其代表性和延展性。

其代表性在于，財政信息化建設(shè)步伐緩慢，各級財政部門普遍存在信息“孤島”現(xiàn)象，規(guī)劃不銜接、標準不統(tǒng)一、低水平重復建設(shè)等問題比較突出。其中國庫集中支付就很有代表性，原有的半手工的工作模式，效率低下，資源浪費。

因此，國庫集中支付電子化不僅僅是技術(shù)上的革命，也是一場管理革命。它沖破的是國庫原有的以紙質(zhì)單據(jù)為主、電子數(shù)據(jù)為輔的半手工運行方式。它沖破的是財政信息化的滯后，從而以支付系統(tǒng)為核心向外拓展，將來整個財政管理的電子化最終都要基于國庫電子化這個基礎(chǔ)，建立以國庫集中收付系統(tǒng)為主體，以預(yù)算指標系統(tǒng)為龍頭，以數(shù)據(jù)驅(qū)動和支持的財政管理新模式。

其延展性在于，國庫集中支付電子化可謂牽一發(fā)而動全身。從已有的試點經(jīng)驗來看，它確保了國庫資金安全，顛覆了簽字畫押的傳統(tǒng)觀念，提升了資金支付效率，為縣鄉(xiāng)國庫改革創(chuàng)造了條件。

更重要的意義在于，支付電子化，可以有效解決“集中式管理”所帶來的“效率”和“區(qū)域”的限制。將來整個財政管理的信息化都將以支付電子化為基礎(chǔ)向外拓展，最終形成全鏈條閉環(huán)的財政管理系統(tǒng)。因此，支付電子化肩負著帶動財政信息化工作全局的使命。

財政大數(shù)據(jù)

2013年，大數(shù)據(jù)熱度持續(xù)高漲。因此，更多的商品披上了大數(shù)據(jù)的外衣。在大家驚呼信息時代的沖擊之余，也有不少人質(zhì)疑大數(shù)據(jù)，它真的這么重要？

這絕不是空穴來風，看看它在消費、金融和交通等領(lǐng)域的應(yīng)用，你就知道大數(shù)據(jù)已經(jīng)開始在影響和改變?nèi)藗兊纳?。但是，對于財政大?shù)據(jù)，目前業(yè)內(nèi)還沒有成熟的結(jié)論和思考，而這就更需要我們未雨綢繆。

財政大數(shù)據(jù)是什么？簡單來講，是財政信息化的進一步延伸，更深層次來講，財政大數(shù)據(jù)應(yīng)該是以財政信息化為基礎(chǔ)，以此牽引財政大數(shù)據(jù)時代的到來，從而真正做到“無數(shù)據(jù)、不決策”，更大提升政府理財水平。

在現(xiàn)實工作中，財政部門都會產(chǎn)生海量的數(shù)據(jù)，但是大部分數(shù)據(jù)都沒有被很好地利用起來，“信息孤島”的現(xiàn)象隨處可見。因此，在實際工作中，財政大數(shù)據(jù)工作究竟該如何開展成為關(guān)注重點?？梢詮囊韵路矫嫒胧郑阂皇歉幼⒅財?shù)據(jù)收集。結(jié)合財政監(jiān)督、績效評價、為民辦事征詢民意等工作，廣泛收集財政工作相關(guān)的民意數(shù)據(jù)。二是更加注重數(shù)據(jù)分析。創(chuàng)新數(shù)據(jù)管理方式，建立可實現(xiàn)數(shù)據(jù)分析、決策支持的數(shù)據(jù)倉庫。三是更加注重數(shù)據(jù)使用。重點加強財政收入分析、財政支出績效評價、財政政策評估、財政工作宏觀分析，并提出財政調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展的政策建議。四是更加注重數(shù)據(jù)公開。

客觀來說，政府理財時代的真正來臨，離不開財政大數(shù)據(jù)的強力支撐。

黨的群眾路線教育實踐活動

根據(jù)中共中央部署，黨的群眾路線教育實踐活動于2013年6月18日啟動。一年左右的時間里，活動將緊緊圍繞保持和發(fā)展黨的先進性和純潔性，以為民務(wù)實清廉為主要內(nèi)容，按照“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，自上而下在中共全黨深入開展 。

這次教育實踐活動的主要任務(wù)聚焦到作風建設(shè)上，集中解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這“四風”問題。

財政部門也將黨的群眾教育實踐活動放在很重要的位置。財政部部長樓繼偉強調(diào)，人心向背關(guān)系黨的生死存亡。將本著善始善終、善做善成的態(tài)度，把教育實踐活動作為財政部一項重大政治任務(wù)抓緊抓好抓實，努力在作風建設(shè)上取得新成效，在思想觀念和工作方法上有新轉(zhuǎn)變，打造一支講大局、懂經(jīng)濟、有思路、干實事、勇?lián)數(shù)呢斦刹筷犖?，更好發(fā)揮財政職能作用，為實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢做出積極貢獻。