直擊明確事權(quán)

亓坤

在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，對于中央和地方的財(cái)稅關(guān)系進(jìn)行了全面的頂層設(shè)計(jì)，并首次提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的制度”。

經(jīng)過30多年改革， 中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入改革的深水區(qū)。財(cái)稅改革牽一發(fā)而動全身，被稱為最難啃的“硬骨頭”之一。其中預(yù)算改革、財(cái)稅改革、事權(quán)財(cái)權(quán)匹配是《決定》中財(cái)稅改革中主要組成部分，明確事權(quán)是深化財(cái)稅體制改革中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

1994年開始的分稅制改革推行近20年，取得了豐碩成果，但同時(shí)，它的邊際效益正在下降。事權(quán)與財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào)，“中央的事少錢多，地方的事多錢少”的問題逐漸凸顯。

事權(quán)與支出責(zé)任

《決定》中提出，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的制度”。本刊記者從各地財(cái)政局了解到，財(cái)政工作者，特別是基層財(cái)政人，對“事權(quán)和支出責(zé)任相匹配”的說法心中都存在疑惑。一些人甚至認(rèn)為，事權(quán)和支出責(zé)任似乎是同一個(gè)問題。

近年來，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)人士常說“事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配”；而一些財(cái)稅領(lǐng)域?qū)W者強(qiáng)調(diào)“事權(quán)和財(cái)力相匹配”，也有學(xué)者認(rèn)為“支出責(zé)任和財(cái)力相匹配”。此次《決定》則明確提出，“事權(quán)和支出責(zé)任相匹配”。

財(cái)政部部長樓繼偉在其著作《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中談到，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“權(quán)”字十分重要。而在市場化改革后，事權(quán)主要指公共服務(wù)的職能劃分，愈來愈接近支出責(zé)任的劃分，因此，“責(zé)”字十分重要。

而事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配、事權(quán)與財(cái)力匹配，財(cái)權(quán)和事權(quán)分布由不同的原則和標(biāo)準(zhǔn)決定，按收支數(shù)判斷“財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配”不可能成為政府間財(cái)政關(guān)系的常態(tài)。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希公開表示，以前更多是事權(quán)和財(cái)力相匹配的提法，支出責(zé)任不同于財(cái)力，財(cái)力強(qiáng)調(diào)的是錢的來源，而支出責(zé)任更強(qiáng)調(diào)誰花的錢，強(qiáng)調(diào)了“誰花錢，誰辦事”，支出責(zé)任是連接財(cái)力和事權(quán)之間的橋梁。

事實(shí)上多年來中央給地方政府下放了很多事權(quán)和支出責(zé)任，但是當(dāng)?shù)胤秸嬲褂玫臅r(shí)候，仍然受制于中央，中央嚴(yán)格規(guī)定了用法甚至適用范圍。西部某縣財(cái)政局工作人員告訴記者，這種“事權(quán)”并不是真正的事權(quán)。如果想真正發(fā)揮地方的主動性和積極性，還是要明確支出責(zé)任。

另外有專家表示，現(xiàn)在依然有很多事權(quán)歸屬糾結(jié)不清，從某一角度看應(yīng)該歸地方政府負(fù)責(zé)，從另一角度看應(yīng)該由中央政府負(fù)責(zé)，從不同角度看，結(jié)果也不同，存在中央與地方劃分不清的情況。也連帶財(cái)力配置方面受到影響。

三中全會對中央和地方關(guān)系的重視符合預(yù)期，但提法卻出乎預(yù)料。此前，社會和學(xué)界呼吁最多的是“中央向地方下放財(cái)權(quán)或給予更多財(cái)力”，聚焦點(diǎn)在于調(diào)整中央和地方之間的收入分配。但三中全會公報(bào)，毫無疑問的將明確中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任放在首位，作為對“明確事權(quán)”的補(bǔ)充，提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，目標(biāo)是解決中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的缺位、越位和錯配等問題。

集權(quán)與分權(quán)

在中國財(cái)政改革過程中，集權(quán)還是分權(quán)一直都是改革的關(guān)鍵點(diǎn)，同時(shí)也是難點(diǎn)。

事實(shí)上，在《決定》中，有很多人都注意到，全會公報(bào)在財(cái)稅領(lǐng)域的100多字表述中，兩次提到事權(quán)，包括“明確事權(quán)”和“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。

這一問題之所以成為當(dāng)前財(cái)稅領(lǐng)域引人關(guān)注的熱點(diǎn)，有著深刻的歷史原因。自1994年分稅制改革以來，在財(cái)權(quán)上移的過程中，出現(xiàn)了事權(quán)下移的趨勢。地方政府逐漸呈現(xiàn)出財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的狀況，為了擴(kuò)大收入來源，地方政府使出渾身解數(shù)，由此引發(fā)的一系列問題不容忽視。

東部某縣政府工作人員向記者坦言，“很多人認(rèn)為我們東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，財(cái)政收入高。與此同時(shí)，每年以轉(zhuǎn)移支付之名從東部轉(zhuǎn)走大量的財(cái)政收入后，地方政府可支配的財(cái)力卻非常有限。如果問我現(xiàn)在最關(guān)心什么，我們地方政府最關(guān)心的還是財(cái)權(quán)在中央和地方如何配置，現(xiàn)在地方干的事情太多了，但我們卻沒有足夠的財(cái)權(quán)，收上來的稅大部分都給中央了?！?/p>

湖南省耒陽市馬水鄉(xiāng)財(cái)政所所長蔣小菊說：“作為中部地區(qū)，我們這樣的逆向型縣具有代表性，即上繳的少，撥入的多。一個(gè)中等縣一年的財(cái)政收入20個(gè)億，上繳40%，剩余的本級財(cái)力12個(gè)億，除了發(fā)工資和基本運(yùn)轉(zhuǎn)所剩無幾，但縣級政府還要承擔(dān)教育、醫(yī)療、社保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維穩(wěn)等與群眾息息相關(guān)的職責(zé)。這些職能的實(shí)現(xiàn)只能靠上級轉(zhuǎn)移支付，我縣的專項(xiàng)和一般性轉(zhuǎn)移支付達(dá)22個(gè)億，其中一般性轉(zhuǎn)移支付只有1000多萬，即使像有的地方一般性轉(zhuǎn)移支付過億，也還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。地方政府缺錢，逼迫著地方舉債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以土地收入保地方財(cái)政。”

審計(jì)署2013年上半年報(bào)告顯示，在事權(quán)分配方面，18個(gè)省2011年公共財(cái)政支出中，地方行政管理、公檢法支出等明確屬于地方責(zé)任的僅占21%，而教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等支出責(zé)任多數(shù)未明確；而在財(cái)權(quán)方面，18個(gè)省2011年的省域稅收中，中央財(cái)政分成52%，省、市、縣各級分別分成9%、13%、26%；地方各級稅收收入多數(shù)不能滿足其當(dāng)年公共財(cái)政支出的一半。

本刊記者了解到，我國從1994年分稅制后，中央財(cái)政收入占比迅速提升，很快到達(dá)50%以上，與此相對應(yīng)的是，中央的財(cái)政支出僅占總財(cái)政支出的不到20%，地方支出則超過了80%，而地方支出的約40%需要依靠來自于中央的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。

某縣財(cái)政官員表示，當(dāng)?shù)卣?5%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)，財(cái)力事權(quán)極度不匹配 。尤其是在當(dāng)下財(cái)政收入增速放緩的大背景下，地方對中央的轉(zhuǎn)移支付更加依賴。

多年來，集權(quán)和分權(quán)是政府間財(cái)政關(guān)系中一個(gè)持久的主題，也是個(gè)引起廣泛爭議的話題，在多層政府結(jié)構(gòu)中，過度集權(quán)與過度分權(quán)都會造成許多問題。關(guān)鍵是在于什么樣的權(quán)力應(yīng)該集中，什么樣的權(quán)力應(yīng)該分散，到達(dá)集權(quán)和分權(quán)的最佳平衡點(diǎn)，就能解決中央和地方的關(guān)系問題。

目前，有關(guān)部門已開始著手相關(guān)改革的頂層設(shè)計(jì)。財(cái)政部部長樓繼偉在多個(gè)場合指出，在財(cái)稅體制改革的思路上，把重點(diǎn)放在調(diào)整中央和地方政府的事權(quán)上，尤其是要上收地方部分事權(quán)，從而減少對地方財(cái)權(quán)下放。在他的《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》一書中，提出了劃分政府間事權(quán)的三原則：即外部性、信息復(fù)雜程度和激勵相容。這抓住了政府間財(cái)政關(guān)系確定的基本精神。

書中指出，以外部性、信息復(fù)雜程度和激勵相容為原則劃分政府間事權(quán)的前提下，應(yīng)當(dāng)適度集中部分事權(quán)?？紤]到醫(yī)療和社會保障關(guān)系到社會公平和勞動力的跨地區(qū)流動，應(yīng)當(dāng)主要由中央政府統(tǒng)一管理和投入，但醫(yī)療問題涉及的信息更復(fù)雜，因此醫(yī)療要由地方政府負(fù)責(zé)。換而言之，如果某項(xiàng)服務(wù)的受益人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的范圍內(nèi)就完成，那么由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負(fù)責(zé)承擔(dān)服務(wù)最合適；如果該項(xiàng)公共服務(wù)的收益范圍是全國，那么該項(xiàng)服務(wù)就應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)。

《決定》中指出，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。所謂集權(quán)是事權(quán)上移，指將一部分不適合較低層級政府承擔(dān)的事權(quán)轉(zhuǎn)移至較高層級政府，或者共同承擔(dān)。

現(xiàn)在，各地方財(cái)政正翹首企盼財(cái)政改革的細(xì)節(jié)和時(shí)間表。