征地制度的核心問題和改革

征地制度是一個(gè)全局性的問題。如果它是一個(gè)很專項(xiàng)的、很具體的制度的話，還可以慢慢設(shè)計(jì)?，F(xiàn)在的問題是，這項(xiàng)制度已經(jīng)左右整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，左右這套路子還能走多遠(yuǎn)，更進(jìn)一步地講，左右著國家能不能建成一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)。

總體來說，過去30多年，我們利用這套征地制度取得了不錯(cuò)的成績。過去的發(fā)展模式基本上是建立在這套征地制度基礎(chǔ)上的，是由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由政府來推動(dòng)出口導(dǎo)向工業(yè)化，由政府來主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，而這些基本上是靠低價(jià)征用農(nóng)民土地和政府壟斷土地一級(jí)市場取得的。

下一輪再用這套模式來繼續(xù)發(fā)展還走不走得下去？這是要很好思考的。如果覺得還能夠走下去，那就繼續(xù)往前走。在我看來，整體來說，這套搞法基本上是不可能持續(xù)了。

原有模式不可持續(xù)

堅(jiān)持這套制度的最大理由之一，是它盡管對農(nóng)民不是很公平，但征地還是低成本，可以保證低成本工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，等我們把工業(yè)化、城鎮(zhèn)化搞得差不多了，再來解決農(nóng)民問題?？墒菍?shí)際上，現(xiàn)在征地和拆遷等費(fèi)用已經(jīng)占到整個(gè)賣地收入的一半。這還是低成本嗎？還可以繼續(xù)擴(kuò)張不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)嗎？現(xiàn)在看來已經(jīng)做不到了。征地和拆遷費(fèi)用之所以如此高，很重要的一個(gè)原因是，在很多地方征地補(bǔ)償早已無法按《土地管理法》的規(guī)定運(yùn)作。征地拆遷的補(bǔ)償，尤其在城鎮(zhèn)化地區(qū)早已無法做到原用途補(bǔ)償，有的地方甚至為了盡快把農(nóng)民擺平，什么手段都使上了。

第二，現(xiàn)在農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)大大增強(qiáng)。上世紀(jì)90年代時(shí)，安置補(bǔ)償制度跟農(nóng)民所得的好處相比總體看是相匹配的，現(xiàn)在這兩者之間差距太大。另外，現(xiàn)在的農(nóng)民也不是原來的農(nóng)民了，他們什么都見過，各種資訊能非常便捷地獲得，也有很強(qiáng)的權(quán)益意識(shí)。

第三，如果繼續(xù)靠土地來支撐投資、支撐民生，政府也難以堅(jiān)持下去。目前地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資與土地的出讓、土地的抵押融資高度相關(guān)。而土地出讓本身非常不可持續(xù)，高低的年份差距非常大，2012年的土地出讓費(fèi)就下降了17.6%。降下來以后，地方政府的投資就沒有著落。在民生問題上，土地出讓收益要用于保障房建設(shè)，還要用于義務(wù)教育、農(nóng)村建設(shè)。因?yàn)楣藏?cái)政解決不了，就往土地上延伸。賣地的錢成了“唐僧肉”。問題是，投資性政府搞建設(shè)都缺錢，怎么可能往這些方面延伸？就是說政府吃“唐僧肉”，如果肉都吃不著，或者吃不香，怎么可能給你骨頭啃？

現(xiàn)在面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是，都在主張改革，都在罵“土地財(cái)政”，但是，在另一端，許多地方政府覺得還得靠這一塊，這是現(xiàn)在面臨的最大麻煩。比如，雖然東部地區(qū)賣地的量和收入已經(jīng)下降，但現(xiàn)在靠多征地、多賣地，靠經(jīng)營土地發(fā)展的模式還在中西部地區(qū)蔓延。2004年以后，中西部地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程加速，用地速度也大大提高。現(xiàn)在學(xué)者們都說“非改不可”，但為什么地方還在吃這一塊肉？這是非常讓人擔(dān)憂的。

限制征地權(quán)是要害

討論征地制度改革時(shí)，一直爭議的焦點(diǎn)問題：一是范圍；二是標(biāo)準(zhǔn)；三是程序。

范圍的問題是什么？中央文件已多次明確“要縮小征地范圍”，但很多人不贊成，理由是征地的“公共利益”界定不清楚。由于范圍沒法確定，所以征地制度改革就把縮小征地范圍往后放——先不討論公共利益的問題，而是轉(zhuǎn)向其他的問題，比如“補(bǔ)償多一點(diǎn)，社保高一點(diǎn)”。

我覺得比征地范圍界定更要害的問題是征地權(quán)的行使問題。與其他國家相比，我們是只要土地轉(zhuǎn)用就征用，只要土地轉(zhuǎn)用就行使征地權(quán)。這已經(jīng)被很多人視為習(xí)以為常的事。沒有人問，征地權(quán)的泛化對財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪和限制影響有多大？對物權(quán)法定原則破壞有多大？這是一個(gè)應(yīng)該討論的問題。換句話說，農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地只有一個(gè)管道，就是通過征收變成國有，然后政府當(dāng)?shù)刂鱽碣u地。征地權(quán)的行使變成了一個(gè)在法律上賦予的合法權(quán)力，而且是一個(gè)沒有約束力的權(quán)力。在我看來，討論對于征地權(quán)的限制可能比征地范圍是一件更要命的事。政府本身是一個(gè)比土地所有者更強(qiáng)勢的主體，怎么可能限制范圍呢？

第二，是否公共利益的討論有利于約束征地。有位法學(xué)學(xué)者的話很有啟發(fā)。他說，有了關(guān)于征地范圍的討論，最重要的是可以不斷討價(jià)還價(jià)，到最后征地的主體煩了，可能就去找市場。就是說，可以為權(quán)利的擁有者爭得一個(gè)空間?，F(xiàn)在征地權(quán)在政府手上，政府想快，不愿意等，就隨意用征地權(quán)。大家說討論不清楚公共利益的范圍，實(shí)際上沒有一個(gè)國家討論清楚過什么叫“公共利益”，但是有關(guān)公共利益的設(shè)定讓土地所有者有一個(gè)討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)，這樣提供了一個(gè)談判的機(jī)制，來約束征地權(quán)。

征地應(yīng)按市價(jià)補(bǔ)償

關(guān)于征地的標(biāo)準(zhǔn)，原有制度的問題在哪里？在“原用途補(bǔ)償”。原用途是農(nóng)業(yè)用途。這次《土地管理法》第47條的修改，一個(gè)非常大的進(jìn)步就是改原用途為公平補(bǔ)償。原用途這種標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定就是農(nóng)地轉(zhuǎn)用與農(nóng)民毫無關(guān)系，只承認(rèn)土地種糧食的權(quán)利受保護(hù)，這以外的權(quán)利不受保護(hù)。這就把農(nóng)民排除在發(fā)展之外，是原則上的問題。

實(shí)際上，在征地的過程中，原用途補(bǔ)償已經(jīng)早就被突破。征地主要發(fā)生在兩片地區(qū)：一是城鎮(zhèn)化地區(qū)和城市擴(kuò)展區(qū)；二是非城鎮(zhèn)化地區(qū)。非城鎮(zhèn)化地區(qū)主要是重點(diǎn)工程、公益性征地。這些基本上是按原用途補(bǔ)償，主要問題是補(bǔ)償不足。一些重點(diǎn)工程給不了那么多錢，連原用途的補(bǔ)償都不夠，最后交給地方去執(zhí)行。

而城鎮(zhèn)化地區(qū)早就不按原用途補(bǔ)償了，基本上就是討價(jià)還價(jià)。怎么討價(jià)還價(jià)？有原則嗎？有的，但是這個(gè)原則不管用。為了得到更多補(bǔ)償，農(nóng)民就在附著物上打主意，種什么補(bǔ)什么。有次我們在南方一個(gè)省份調(diào)研，有個(gè)項(xiàng)目一晚上就“種”了1萬個(gè)墳?zāi)?。這樣最后越補(bǔ)越高，城鎮(zhèn)化成本也越來越高。

現(xiàn)在大家陷入一個(gè)誤區(qū)，以為對土地按市價(jià)補(bǔ)償，城鎮(zhèn)化就會(huì)完蛋。相反我們認(rèn)為，這樣更有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。市價(jià)的確定是因區(qū)域、區(qū)位有別，按市價(jià)補(bǔ)償，才能真實(shí)體現(xiàn)不同區(qū)位的土地價(jià)值。這就避免了目前討價(jià)還價(jià)的方式，以及把價(jià)格弄得越來越高的結(jié)果。

在程序問題上，很多人認(rèn)為，改革就是把程序補(bǔ)上，讓農(nóng)民參與。但在所有征地都由政府執(zhí)行的情況下，在這個(gè)權(quán)力設(shè)置的框架內(nèi)討論程序問題，不可能解決問題?，F(xiàn)在《土地管理法》加了一條“農(nóng)民不同意就不能征地”。對此并沒有一套規(guī)定，所以程序是非常重要的一件事。不過，在農(nóng)民對規(guī)劃、對怎么補(bǔ)、對征地的范圍都不可以討論的情況下，程序運(yùn)行的效果會(huì)大大減低。

以用地模式改革解決不公

對于“漲價(jià)歸公”，也存在很大的誤區(qū)。也有學(xué)者說：“現(xiàn)在土地的錢都補(bǔ)給城中村那幫人了?！边@個(gè)說法有問題。城鎮(zhèn)化的用地從哪里來？以北京為例，城區(qū)最早是東城、西城、崇文和宣武四區(qū)，一共90平方公里，而現(xiàn)在的面積是1890平方公里。增加的地都是誰的？不都是這些人的、農(nóng)民的地嗎？現(xiàn)在農(nóng)民多得的補(bǔ)償是什么呢？是剩下的那幾根骨頭，就是他剩余的宅基地、集體建設(shè)用地。

很多人認(rèn)為城中村土地應(yīng)“漲價(jià)歸公”，理由包括：第一，政府基礎(chǔ)設(shè)施建到這兒了；第二，因?yàn)檎畬⑦@個(gè)地方規(guī)劃為城區(qū)；第三，比如幾百萬人到北京來，如果不來住，這個(gè)地方的價(jià)格怎么會(huì)高呢0xNEXcTV3oYylZRY9BV5VQ==？換句話說，城中村土地的漲價(jià)不是這些人創(chuàng)造來的，他們不勞而獲。這點(diǎn)需要澄清。

城中村的土地價(jià)值怎么分配？應(yīng)該做兩塊切割：一是原土地所有權(quán)人到底應(yīng)該得多少、怎么得，核心是用地模式的改革問題。我們主張借鑒臺(tái)灣“區(qū)段征收”模式，即政府與農(nóng)民合作開發(fā)，一部分土地用于城市建設(shè)，農(nóng)民也留一部分土地參與建設(shè)。只有這樣，才能解決農(nóng)民得多少的問題。如果僅僅討論結(jié)果，在土地價(jià)格應(yīng)該怎么分配上，永遠(yuǎn)也討論不清楚。

再就是稅制的完善。對于整個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，農(nóng)民剩余土地多得的部分，應(yīng)該有土地稅收的更定來解決土地的分配問題。

“法外空間”的未來挑戰(zhàn)

目前征地的法律依據(jù)是城市土地國有。1982版憲法規(guī)定“城市土地國有，農(nóng)村土地集體所有”?，F(xiàn)實(shí)情況卻是，所有城市都存在大量的集體所有的城市土地。這個(gè)問題如果不解決，中國未來就會(huì)走得越來越趨近于拉美。在政府不允許的法律以外的集體所有土地上，會(huì)長出很多的房子，住很多的人，但是又不受法律保護(hù)。

也就是說，這樣會(huì)長出一個(gè)非常大比例的法外空間。全國都形成這樣的基本格局，怎么建設(shè)法治社會(huì)？政府要么按城市土地國有的模式把這塊法外之地變成國有，但成本會(huì)非常高。

所以，只能往后退成在城市土地國有的框架下，讓城市保留集體所有的土地。這就逼著未來的法律在土地所有制上改成“城市土地國有，同時(shí)城市土地也有集體所有”。這會(huì)成為我們面臨的一個(gè)非常大的法律挑戰(zhàn)。