在新信訪條例出臺(tái)八年之后,信訪體制的改革議題近來(lái)再次成為焦點(diǎn)話題。
從各方面所傳達(dá)的信息來(lái)看,新改革主要聚焦于三個(gè)方面:其一,禁止對(duì)正常上訪行為截訪。從2013年1月初的全國(guó)信訪局長(zhǎng)會(huì)議,到最近中央紀(jì)委官員的表態(tài),都明確強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn);其二,取消信訪排號(hào)。雖然目前國(guó)家信訪局尚未證實(shí)這一消息,但各地方發(fā)現(xiàn),該局已暫停公布各省信訪排名。湖南省更是率先公開(kāi)宣布“對(duì)各地信訪不排名不通報(bào)”;其三,試行信訪終結(jié)機(jī)制。2013年3月,時(shí)任全國(guó)政協(xié)主席賈慶林在全國(guó)政協(xié)十二屆一次會(huì)議上提議建立健全非正常上訪終結(jié)機(jī)制。學(xué)界對(duì)此的提議由來(lái)已久,但是截至目前尚未看到實(shí)際行動(dòng),據(jù)稱已開(kāi)始在內(nèi)部試行。
這是自2005年新信訪條例頒布以來(lái),信訪體系面臨的又一次重大變革。條例出臺(tái)前夕,當(dāng)時(shí)圍繞信訪體制去向何方,曾發(fā)生激烈爭(zhēng)論。主張強(qiáng)化信訪和弱化(包括撤銷)信訪的不同觀點(diǎn)分歧明顯,但條例的修訂事實(shí)上強(qiáng)化了信訪部門的權(quán)力。
2008年以來(lái),伴隨以北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)等為代表的超大型活動(dòng)的增多,中國(guó)也逐漸形成了一套龐大而成熟的維穩(wěn)體系。信訪是其中的重要一環(huán),備受重視。各地在奧運(yùn)會(huì)前曾開(kāi)展大規(guī)模的化解矛盾的走訪舉動(dòng),北京市則新建了久敬莊接濟(jì)服務(wù)中心,用于分流來(lái)京的訪民。
但是,這些措施在化解部分矛盾的同時(shí),也帶來(lái)了極大的負(fù)面效應(yīng)。信訪機(jī)制的作用僅僅是轉(zhuǎn)批相關(guān)意見(jiàn),層層轉(zhuǎn)批而不具有處理能力??墒?,強(qiáng)化信訪的地方責(zé)任導(dǎo)致了地方壓力增大,從而采取各種手段減輕信訪壓力,包括收買安撫和嚴(yán)厲打擊政策等,尤其是后者表現(xiàn)得尤為突出,比如通過(guò)委托保安公司對(duì)訪民進(jìn)行大規(guī)模地關(guān)押、限制人身自由,甚至包括人身傷害。系列案件2010年在《財(cái)經(jīng)》雜志上披露后引起了社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注,但受制于地方的考核壓力,大規(guī)模截訪行為并未得到遏制。
與此同時(shí),由于正常的信訪渠道不能解決訪民的問(wèn)題,各種非正常上訪行為日益增多。在許多訪民看來(lái),只有通過(guò)非正常上訪才能引起當(dāng)?shù)卣淖⒁夂椭匾?。?jù)2005年《信訪條例》第18條規(guī)定,信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)機(jī)關(guān)設(shè)立或者指定的接待場(chǎng)所提出。相關(guān)文件還細(xì)化了對(duì)非正常上訪的界定,即到天安門廣場(chǎng)、中南海周邊、駐華使館區(qū)、中央領(lǐng)導(dǎo)人住所等地區(qū)及其他行為的上訪為非正常上訪。但實(shí)際執(zhí)行中,只要有人攜帶信訪的材料在這些地區(qū)被查出,就有可能被送往久敬莊,進(jìn)而被地方政府接回。其中不少訪民返回當(dāng)?shù)睾蟊痪辛艋騽诮獭?/p>
新的改革舉措延續(xù)了對(duì)正常上訪和非正常上訪的區(qū)分,無(wú)論是禁止截訪,還是建立信訪終結(jié)機(jī)制,都特別強(qiáng)調(diào)針對(duì)非正常上訪。全國(guó)信訪局長(zhǎng)會(huì)議上的表述為,“堅(jiān)決糾正一切‘?dāng)r卡堵截’正常上訪群眾?!敝醒爰o(jì)委相關(guān)官員在線訪談時(shí)則表示,“要堅(jiān)決杜絕一切‘?dāng)r卡堵截’上訪群眾的錯(cuò)誤做法,嚴(yán)禁到來(lái)訪接待場(chǎng)所和公共場(chǎng)所攔截正常上訪群眾?!笨墒牵槍?duì)非正常上訪就可以截訪嗎?
同樣,全國(guó)政協(xié)十二屆一次會(huì)議上所稱的建立信訪終結(jié)機(jī)制,也特別強(qiáng)調(diào)是針對(duì)非正常上訪。信訪終局機(jī)制的建立相當(dāng)于賦予了信訪部門新的權(quán)力:對(duì)一項(xiàng)信訪事項(xiàng)是否終止作出判斷。可是,信訪部門是否有能力進(jìn)行判斷?這項(xiàng)權(quán)力會(huì)否如之前的“信訪銷號(hào)”一樣成為信訪部門尋租的機(jī)會(huì)?
在信訪改革中,信訪和司法的關(guān)系尤其值得關(guān)注。對(duì)于法院已經(jīng)作出生效法律判決的事件,如果法院或檢察院的司法審判監(jiān)督程序不能糾正,對(duì)于法院不予受理的行為,信訪又能發(fā)揮多大作用?
取消信訪排號(hào)則是最敏感的領(lǐng)域,因?yàn)殛P(guān)系到地方政府在信訪中的責(zé)任。《財(cái)經(jīng)》記者致電國(guó)家信訪局多個(gè)部門,但是對(duì)方均未給予回應(yīng)。熟知該局運(yùn)作的學(xué)者稱,對(duì)于這項(xiàng)做法,國(guó)家信訪局也在觀望,改革仍未有定局。
如果信訪不能對(duì)地方政府產(chǎn)生壓力,那么地方可以對(duì)信訪問(wèn)題不聞不問(wèn),任由訪民上訪。這樣,信訪數(shù)量可能會(huì)隨之減少,因?yàn)樵S多訪民信訪的目的是引起領(lǐng)導(dǎo)的重視,如果領(lǐng)導(dǎo)不能重視,信訪自然失去作用。但是,如果配套的改革不健全,對(duì)于一些真正的冤屈者,信訪沒(méi)有作用,司法渠道又不能救濟(jì),他們尋求公正的希望在哪里?