政黨治理規(guī)范體系縱覽

劉紅凜

【摘要】在當(dāng)今世界，是實(shí)行政黨“自治”還是“法治”、是“依規(guī)治黨”還是“依法治黨”？這存在很大爭議?？陀^地說，當(dāng)代政黨治理涉及到政黨、國家與社會三個維度，存在黨內(nèi)規(guī)范、法律規(guī)范、社會規(guī)范三套政黨行為規(guī)范體系;各國法律對黨內(nèi)行為規(guī)制有法律默認(rèn)型、抽象規(guī)范型、擇要規(guī)范型、全面規(guī)范型四種模式。

【關(guān)鍵詞】政黨治理 政黨規(guī)范體系 政黨治理模式 政黨觀念 綜合治理

【中圖分類號】D05 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)今政黨治理而言，黨規(guī)黨紀(jì)固然重要，但僅僅強(qiáng)調(diào)黨規(guī)黨紀(jì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須強(qiáng)調(diào)國家法治;必須把政黨放到國家與社會之中、放到一國政治體制與法治體系之中，根據(jù)黨情、國情、民情、法治情況，結(jié)合整個政黨規(guī)范體系，來系統(tǒng)思考政黨治理的模式與方式問題。

政黨治理的三套行為規(guī)范體系

現(xiàn)代政黨政治是一個復(fù)雜的政治系統(tǒng)，既要處理黨內(nèi)關(guān)系，還要處理政黨與社會（民眾）、政黨與政府、政黨與政黨關(guān)系。故政黨治理至少涉及到政黨、國家與社會三個維度，政黨行為規(guī)范必然涉及到黨內(nèi)規(guī)范、法律規(guī)范與社會規(guī)范三套規(guī)范體系;這三套規(guī)范體系由不同主體制定、具有不同的價值取向與規(guī)范作用，共同構(gòu)成政黨行為規(guī)范體系。

所謂黨內(nèi)行為規(guī)范，主要是從政黨自身角度而言的，是指政黨根據(jù)自身發(fā)展要求而制定的、僅對黨內(nèi)成員具有約束力的一系列內(nèi)部行為規(guī)范，既要靠實(shí)體性規(guī)范，也包括程序性規(guī)范;既包括原則性規(guī)范、也包括具體性規(guī)范。政黨亟需內(nèi)部規(guī)范，任何政黨要想有所作為，首先必須依規(guī)治黨，使自身有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。具體而言，黨內(nèi)行為規(guī)范主要包括黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)等制度性的“剛性”行為規(guī)范，如黨的組織制度、會議制度、選舉制度、干部制度、工作制度、黨的紀(jì)律與獎懲制度等各種規(guī)章制度。同時，也包括政黨綱領(lǐng)與政黨意識形態(tài)等“原則性”或“軟性”規(guī)范，還包括黨內(nèi)倫理與黨內(nèi)文化等道德性規(guī)范。

所謂政黨法律規(guī)范，主要是從國家角度而言的。其是指由國家立法機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可、通過法律條文表述、由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的關(guān)于政黨的正式規(guī)范體系。這里的國家權(quán)力機(jī)關(guān)既包括國家立法機(jī)關(guān)、也包括地方立法機(jī)關(guān)，這里的法律既包括國家立法、也包括地方立法。

從內(nèi)容上看，政黨法律規(guī)范既包括“實(shí)體性”法律規(guī)范，主要涉及到政黨性質(zhì)與地位、權(quán)利與義務(wù)、功能與作用等具體內(nèi)容;更包括規(guī)范政黨行為關(guān)系的程序性法律規(guī)范。從形式上看，概括說來，政黨法律規(guī)范主要包括憲法、政黨法、選舉法及相關(guān)法律規(guī)范、專項政黨立法四種形式。其中“政黨入憲”是戰(zhàn)后政黨政治國家的一個基本趨勢，社會主義國家在憲法中一般也規(guī)定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。當(dāng)今世界幾乎所有成文法國家，都在憲法中專門對政黨地位與功能、政黨民主等作原則性規(guī)定;一些“不成文”憲法國家如英美等，則不屬此列。

政黨法，嚴(yán)格意義上說，是指由國家立法機(jī)關(guān)針對國內(nèi)所有政黨制定的基本法律，是憲法對政黨原則性規(guī)定的具體化，具有專門性與綜合性相統(tǒng)一的特點(diǎn)。從形式上看，一個國家的政黨法既不針對某個特定政黨、也不出現(xiàn)具體政黨的名稱，也有別于憲法、選舉法、社團(tuán)法中關(guān)于政黨的法律條款。那么，當(dāng)今世界多少國家有專門的政黨法？對此學(xué)界說法不一、也無準(zhǔn)確說法。經(jīng)筆者考證發(fā)現(xiàn)：目前世界上有60多個國家有或曾經(jīng)有嚴(yán)格意義上的“政黨法”，其中，歐洲有19個國家，如德國、芬蘭、瑞典、西班牙以及蘇東劇變后的各國等;亞洲有20個國家，如泰國、韓國、土耳其、印尼等;非洲有19個國家，如埃及、莫桑比克、幾內(nèi)亞、索馬里、蘇丹等;南美洲有阿根廷、巴西、玻利維亞三國;北美洲有墨西哥1國。世界上最早制定專門政黨法的國家是阿根廷，阿根廷1944年就制定了《政黨組織法》（未實(shí)行）、1949年9月貝隆獨(dú)裁政權(quán)又公布實(shí)施了政黨法律。

選舉法及其相關(guān)法律，這是政黨法律規(guī)范的傳統(tǒng)形式，也是基本形式。無論從歷史還是現(xiàn)實(shí)看，選舉法都與政黨直接相關(guān)，不但規(guī)范政黨行為，而且直接影響政黨制度與選舉策略。值得注意的是，選舉法及其相關(guān)法律并非只有一種法律文本，而是有多種表現(xiàn)形式，如美國既有聯(lián)邦選舉法、總統(tǒng)選舉法，也有各州的選舉法，還有關(guān)于競選籌資、競選經(jīng)費(fèi)使用的法案。

專項政黨立法，是指由一個國家的立法機(jī)關(guān)通過的、針對特定政黨或特定政黨活動而通過的特殊法律。這與憲法、政黨法、選舉法等法律中的政黨條款不同。一般說，專項政黨立法可分為兩種，一是支持性專項立法，如緬甸1974年通過的《保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用法》;二是限制、禁止或取締性專項立法，如德國1878年國會通過的《鎮(zhèn)壓社會民主黨企圖危害治安的法令》、美國《1954年共產(chǎn)黨管制法》等?？梢哉f，在專項政黨立法面前，所謂的政黨民主、平等、自由等，不攻自破。

所謂政黨社會規(guī)范，主要是從社會角度而言的。從嚴(yán)格意義說，它與法律規(guī)范具有不同的概念內(nèi)涵與外延，類似于有的法學(xué)者所言的“行為中的法”，是指在政黨政治實(shí)踐中約定俗成，或人們共同制訂的未上升為國家法律的政黨行為規(guī)范，主要包括政治慣例或政治習(xí)俗、政治契約、政治倫理等三種形式。在當(dāng)今政黨政治世界，盡管政黨社會規(guī)范具有“潛在性”、屬于“軟約束”、容易被忽視，但其客觀存在，對處理政黨與政黨、政黨與社會關(guān)系具有重要作用，對處理政黨與政府關(guān)系、黨內(nèi)關(guān)系也具有重要影響。因?yàn)閷φh而言，黨群關(guān)系、政黨與社會關(guān)系是政黨政治的根本問題，民心向背決定執(zhí)政地位、決定執(zhí)政成敗、決定政黨興衰;世界上從來都是民眾在選擇政黨，而非政黨選擇民眾。

國家法律規(guī)制黨內(nèi)行為的四種模式

在不同國家的不同發(fā)展階段，政治與法治情況不同，政黨法律規(guī)范的形式有所不同。在當(dāng)今世界，有的國家如英國等，只用選舉法及其相關(guān)法律來規(guī)范政治候選人行為，并不針對政黨;有的國家如法國、意大利等，有憲法、選舉法兩種政黨法律形式，美國則有選舉法、專項政黨立法兩種政黨法律形式;有的國家如俄羅斯、韓國等，有憲法、政黨法、選舉法三種法律形式;有的國家如德國等，有四種政黨法律規(guī)范形式。進(jìn)一步而言，當(dāng)今世界各國用法律來規(guī)制黨內(nèi)行為的情況也是各種各樣，概括說來，主要有法律默認(rèn)型、抽象規(guī)范型、擇要規(guī)范型、全面規(guī)范型等四種模式。

所謂“法律默認(rèn)型”，即國家憲法與其他法律對政黨組織原則、活動原則、內(nèi)部行為等不加干涉，黨內(nèi)事務(wù)完全由政黨自主、自決，這屬于典型的政黨自治型，英國可謂此類典型。在英國，視政黨為私人組織，國家對政黨黨綱、政綱的制定，對政黨組織原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、黨員資格、黨員的權(quán)利與義務(wù)、政黨提名與內(nèi)部選舉、黨費(fèi)收支等，均無法律規(guī)定，政府與法律不干涉黨內(nèi)行為，黨內(nèi)事務(wù)完全由政黨自主、實(shí)行政黨自治。盡管英國對政黨候選人的政治捐款與國家補(bǔ)助有所規(guī)定，但針對的是公職候選人，而非政黨。就英國兩大政黨內(nèi)部關(guān)系而言，盡管兩大政黨均屬于中央集權(quán)式、封閉型政黨，政黨地方組織、中間組織均受中央組織的領(lǐng)導(dǎo)，黨員需要注冊登記;但二者的治理模式也有所差異。比較而言，保守黨更加集權(quán)、實(shí)行寡頭統(tǒng)治，黨內(nèi)規(guī)章制度并不完善，主要按慣例來處理內(nèi)部關(guān)系與內(nèi)部行為。英國工黨則屬于群眾型政黨、堅持黨內(nèi)民主，黨內(nèi)規(guī)章制度比較健全、組織紀(jì)律性比較強(qiáng)，注重按黨內(nèi)規(guī)章制度辦事、依規(guī)治黨。

所謂“抽象規(guī)范型”，即國家憲法對政黨組織原則僅作原則性規(guī)定，如要求政黨民主等，但對黨內(nèi)活動不作具體規(guī)定，政黨的綱領(lǐng)制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、黨員資格、黨員的權(quán)利與義務(wù)、政黨提名與內(nèi)部選舉、決策程序、紀(jì)律要求、黨員活動等黨內(nèi)關(guān)系與黨內(nèi)行為，由政黨按民主原則行事，國家法律與國家機(jī)關(guān)不加干涉。這類國家一般為成文法、且無沒有專門政黨法的國家。這類國家的憲法對政黨的規(guī)定非常原則、非常簡略，一般只有一條。比較而言，這些國家對黨內(nèi)行為的要求也有所不同，如法國政黨可以自由地組織并進(jìn)行活動，但需要向內(nèi)政部登記;政黨違法基本上只針對個人、而不針對整個政黨，法院也不審理黨內(nèi)糾紛。意大利憲法則規(guī)定，所有公民均有不經(jīng)許可自由結(jié)社的權(quán)利，但其目的不得為刑法所禁止;意大利憲法附則第十二條還明確規(guī)定“禁止法西斯黨成立與活動”。

所謂“擇要規(guī)范型”，即對政黨主要行為用法律加以規(guī)范，而不及政黨其他內(nèi)部關(guān)系與內(nèi)部行為。美國可謂此類典型、也是惟一特例。在美國，民主黨與共和黨只是選舉工具與政治標(biāo)簽;“兩大政黨”都屬于的典型的分權(quán)型、開放型政黨，組織松散、黨內(nèi)關(guān)系松懈，黨員無須登記、無須交納黨費(fèi)、甚至無入黨退黨之說?？梢哉f，美國政黨的主要功能是政黨提名，但視政黨提名公職候選人為“州政府行為”，實(shí)行初選與政黨大會相結(jié)合的混合提名制。其中，初選由州法規(guī)定，兩大政黨需嚴(yán)格按照州法辦理初選、不能自決。而且，美國將憲法規(guī)定的公民權(quán)利擴(kuò)大適用到政黨內(nèi)部，對政黨侵犯黨員基本權(quán)利的行為由法院裁決。值得注意的是，盡管美國有關(guān)政黨法律規(guī)范很少，但其相關(guān)政治法律具有很強(qiáng)的針對性、有針對特定政黨的專項立法，如通過《1954年共產(chǎn)黨管制法》對美共實(shí)行全面管制與壓迫、限制或禁止。

所謂“全面規(guī)范型”，即國家法律不僅對政黨組織原則、內(nèi)部活動原則等有原則性規(guī)定，也對政黨內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、活動程序、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系等有明確規(guī)定，可謂國家法律全面規(guī)范或干預(yù)政黨內(nèi)部事務(wù)。這類國家一般為大陸法系有專門的政黨法的國家，德國、俄羅斯、韓國可謂此類型的典型代表。比如德國基本法第二十一條對政黨組織原則等有比較詳細(xì)的規(guī)定，而且德國政黨法將這些憲法原則具體化，其內(nèi)容不僅涉及到黨內(nèi)財務(wù)，也涉及到政黨章程和綱領(lǐng)、政黨組織、政黨機(jī)構(gòu)、黨員集會和代表集會、黨員權(quán)利、執(zhí)行委員會、總委員會、代表集會構(gòu)成、黨的仲裁法庭、內(nèi)部機(jī)構(gòu)意志的形成、對地區(qū)分支機(jī)構(gòu)的管理措施等等，而且規(guī)定的比較詳細(xì);甚至對黨名不能雷同、不得強(qiáng)迫入黨脫黨、不得設(shè)置入黨障礙、黨內(nèi)要設(shè)仲裁法庭等都有明確規(guī)定。總之，德國法律對黨內(nèi)關(guān)系與黨內(nèi)行為有明確而嚴(yán)格的法律規(guī)定，各政黨必須按照法律要求實(shí)行自下而上的黨內(nèi)民主;盡管如此，國家法律也無法完全取代黨規(guī)黨紀(jì)，政黨中央仍具有一定自主權(quán)。

借鑒與思考：當(dāng)代中國從嚴(yán)治黨的綜合治理

在常態(tài)政治下，政黨法律規(guī)范、內(nèi)部規(guī)范、社會規(guī)范三者之間既有明顯的區(qū)別、各有側(cè)重，又相互聯(lián)系、互相配合，共同構(gòu)成一個國家的政黨規(guī)范體系。從世界政黨政治發(fā)展情況看，二戰(zhàn)以后許多國家都試圖強(qiáng)化國家政黨立法、規(guī)范政黨行為;同時，許多政黨也都加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)，世界政黨政治朝著民主化、制度化、規(guī)范化、有序化方向發(fā)展。但在不同的國家，國情、黨情與政治體制不同，對上述三種政黨規(guī)范形式的運(yùn)用有所不同，世界各國政黨治理的模式與方式也有所不同。如何處理好政黨法律規(guī)范、社會規(guī)范、政黨內(nèi)部規(guī)范之關(guān)系，既能保證政黨民主與政黨政治有序發(fā)展，又能防止政黨假民意而營“一黨之私”、“一己之私”，還能防止政黨國家化、行政化、官僚化，這是政黨治理問題的關(guān)鍵所在。

比較而言，在現(xiàn)代民主法治國家，政黨法律規(guī)范具有權(quán)威性、主導(dǎo)性與底線性，要求一國之內(nèi)所有政黨都必須遵守，違法則必究、直至取消政黨合法資格;要求當(dāng)黨內(nèi)規(guī)范與社會規(guī)范不能與憲法和法律相抵觸。但是，這并不意味著“政黨法制化”，這一方面因?yàn)?，“政黨法制化”本身意味著政黨權(quán)力化、國家化、行政化，這必然導(dǎo)致政黨固有功能的弱化或喪失。另一方面因?yàn)椋瑢φh乃至其他政治與社會組織而言，具有“法不禁止皆自由”的政治權(quán)利;國家法律只能或?qū)捇蛘亟缍ㄕh行為邊界或底線，卻無法、也不能限制政黨依法自主活動、在法律底線之上進(jìn)行“政治舞蹈”;政黨要發(fā)揮其政治作用，必須具有一定的自主性。再一方面是因?yàn)閳?zhí)政黨既可以遵守法律，也可以操縱議會、修改法律，要想僅靠法律來完全控制執(zhí)政黨、規(guī)范政黨政治，這是不可能的?？傊?dāng)代政黨政治的復(fù)雜性、系統(tǒng)性、多樣性決定了單靠任何一種行為規(guī)范都無法有效維護(hù)政黨政治秩序;只有正確認(rèn)識國家民主、政黨民主、社會民主之關(guān)系，正確認(rèn)識政黨法律規(guī)范、內(nèi)部規(guī)范、社會規(guī)范三者之區(qū)別與聯(lián)系，使三者相互影響、相互制約、協(xié)同作用，方有利于政黨之治、有利于政黨政治的秩序與發(fā)展。

進(jìn)一步而言，各國政黨治理模式之所以千差萬別、沒有統(tǒng)一的模式，這與一個國家的國情、黨情、民情與法治情況有關(guān)，與一個國家現(xiàn)實(shí)的政黨-國家-社會關(guān)系有關(guān)，更與政治與法律的關(guān)系有關(guān)。簡言之，一國采取什么樣的政黨治理模式，與其政黨觀念有關(guān)。

概括說來，當(dāng)今世界各國的政黨觀念大致有三種：一是“社會團(tuán)體說”，認(rèn)為政黨是結(jié)社自由的產(chǎn)物、是社會組織乃至私人組織的一種，與國家權(quán)力機(jī)關(guān)有根本區(qū)別。另一種是“國家機(jī)關(guān)說”，認(rèn)為政黨在國家政治與政府運(yùn)作中起關(guān)鍵作用，政黨不同于一般的社會組織、而是國家的一部分。再一種是“國家—社會中介說”，認(rèn)為政黨處于社會與國家之間，是國家與社會的中介組織。上述關(guān)于政黨屬性的三種說法，客觀地說，都有一定的合理性和政治市場，既可以在政黨政治史上找到例證，也可以在當(dāng)今世界中找到實(shí)證，并無絕對的對錯之分，關(guān)鍵取決于各國的不同選擇。在特定國家的特定歷史階段，若視政黨為“社會組織”、“私人組織”，而非國家權(quán)力機(jī)關(guān)，則理應(yīng)實(shí)行“政黨自治”。若視政黨為“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，則理應(yīng)奉行“法無許可皆禁止”及“政黨法治”。若視政黨為“國家—社會中介”，政黨治理模式則復(fù)雜的多，既需要法律規(guī)范，也需要社會規(guī)范，更需要政黨內(nèi)部規(guī)范，理應(yīng)實(shí)行“綜合治理”。

具體到我國，政黨從政治本質(zhì)與組織屬性看，中國共產(chǎn)黨既不同于一般的國家，更不同于一般的社會組織與政治組織。中國共產(chǎn)黨的這種特殊領(lǐng)導(dǎo)地位、特殊組織屬性以及中國特色的政治邏輯等共同決定了：“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨”，黨規(guī)黨紀(jì)對黨員干部的要求嚴(yán)于、高于國家法律對普通公民的要求。在全面推進(jìn)依法治國的今天，既要堅持“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”，以黨規(guī)黨紀(jì)來管黨治黨，即“依規(guī)治黨”;也要依法治國、依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這是對執(zhí)政黨最大的保護(hù)，也是對權(quán)力濫用與私欲膨脹的最基本規(guī)制;還要堅持依法治國與依規(guī)治黨相輔相成、共同推進(jìn)，將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中，將“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”納入依法治國整體框架中進(jìn)行系統(tǒng)思考，對中國共產(chǎn)黨實(shí)行“綜合治理”。這要求我們：既要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制、形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，也要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力、促進(jìn)黨員干部帶頭遵守黨紀(jì)國法;更要求黨員干部增強(qiáng)法治意識與規(guī)則意識、提高法治思維和依法辦事能力;甚至也要求以法治思維法治方式抓作風(fēng)建設(shè)、抓黨的建設(shè)，從而促進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨的相輔相成、相互促進(jìn)、相互推動。

（本文系作者主持的國家社科基金重大項目《新時期黨的工作作風(fēng)與群眾關(guān)系研究》的前期成果）

責(zé)編 / 張曉