進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)保障基金管理的幾點(diǎn)思考

一、健全完善的法制環(huán)境是實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的前提

雖然目前我國(guó)從總體已形成了一套比較完整的社會(huì)保障體系，但相關(guān)法制建設(shè)仍不健全完善，不十分具體，很多屬于框架性、原則性規(guī)定，又多以“暫行規(guī)定”、“辦法”、“意見”等形式出現(xiàn)，分布零散混亂，存在一定程度上的法律空白，有的尚處于試行階段?？紤]到我國(guó)目前的制度執(zhí)行現(xiàn)狀，操作上又往往有一定的難度。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，必須改變目前這種狀況，加快健全完善社?；鸸芾眍I(lǐng)域相關(guān)法規(guī)建設(shè)，對(duì)基金投資運(yùn)營(yíng)、反欺詐、企業(yè)年金等做出制度性規(guī)定，規(guī)范基金征繳、管理、支付、運(yùn)營(yíng)等行為主體，依法實(shí)施管理，提高權(quán)威性；同時(shí)要綜合考慮相關(guān)的財(cái)政法律和規(guī)章制度銜接，做到不矛盾、不沖突，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)、細(xì)致、效力層次較高的法律法規(guī)體系。

二、合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置與協(xié)作關(guān)系是專業(yè)化管理的基礎(chǔ)

（一）管辦分離

行政管理與業(yè)務(wù)管理分開，明確不同部門的作用和職能責(zé)任。可以部門職能優(yōu)化和機(jī)構(gòu)重組為切入口，合理設(shè)置和調(diào)整社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)。例如，廣東省人力資源和社會(huì)保障廳單獨(dú)成立事業(yè)局，將社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的職能分離出來(lái)；深圳市也在人力資源和社會(huì)保障局下設(shè)立了直屬的事業(yè)局-社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局，在各區(qū)設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行社會(huì)保障的管辦分離。

（二）職責(zé)分設(shè)

根據(jù)社會(huì)保障基金運(yùn)行中籌資、支付、投資的各自特點(diǎn)和不同的工作規(guī)程，分別建立社會(huì)保障籌資機(jī)構(gòu)、社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保障基金投資管理機(jī)構(gòu)，等等。

（三）完善監(jiān)管

內(nèi)外結(jié)合、縱橫交織是完善監(jiān)管的重要途徑。其中內(nèi)部監(jiān)管是監(jiān)督管理機(jī)制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是首先要加強(qiáng)的部分。清晰的各項(xiàng)基金管理程序，規(guī)范的業(yè)務(wù)經(jīng)辦行為以及相關(guān)部門和人員明確的責(zé)任，按工作程序設(shè)置崗位，嚴(yán)格的崗位責(zé)任制構(gòu)成內(nèi)部監(jiān)管的重要內(nèi)容。

健全的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，能充分發(fā)揮新聞、輿論監(jiān)督的作用，對(duì)存在不良行為的管理機(jī)構(gòu)或工作人員施加社會(huì)壓力，推進(jìn)社?；鸸芾聿粩嘧呦颉巴该鳌焙汀瓣?yáng)光”。當(dāng)然在這一過(guò)程中提高群眾對(duì)社?；鹣嚓P(guān)政策的了解將有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量來(lái)配合和幫助監(jiān)管部門的工作。

準(zhǔn)確、全面、及時(shí)的信息是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。完善社保基金的監(jiān)管，必須解決傳統(tǒng)管理方式和管理手段中存在的信息不對(duì)稱問題，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)構(gòu)建社會(huì)保障信息化管理體系，逐步實(shí)現(xiàn)社保信息系統(tǒng)與相關(guān)部門信息系統(tǒng)的共享，實(shí)現(xiàn)社?；鹑?、實(shí)時(shí)、縱向貫通、橫向互聯(lián)的監(jiān)控。

三、強(qiáng)化社?；痤A(yù)算工作是精細(xì)化管理的保證

按《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》要求，2010 年我國(guó)開始試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，社?；鸸芾韺?shí)現(xiàn)了從預(yù)算外的收支兩條線向目前的獨(dú)立預(yù)算管理轉(zhuǎn)變。但由于目前處于試行階段，仍存在一些不足，比如覆蓋范圍窄、項(xiàng)目不完整；各險(xiǎn)種統(tǒng)籌層次不統(tǒng)一帶來(lái)了編制和執(zhí)行中的上下級(jí)間利益博弈問題；難以體現(xiàn)個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶分開核算的原則；預(yù)算會(huì)計(jì)信息較難全面反映基金真實(shí)的貯備狀態(tài)等等。因此，現(xiàn)階段社保基金預(yù)算應(yīng)做好完善和強(qiáng)化方面的工作。

其一，應(yīng)在已經(jīng)試點(diǎn)的政策經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上補(bǔ)充和完善社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算辦法，變?cè)囆袨檎綄?shí)施。

其二，為保證編制工作有序深入的推進(jìn)，必須加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制工作重要性的宣傳和教育工作，增強(qiáng)各部門大局意識(shí)。

其三，完善考核、懲戒機(jī)制和責(zé)任追究制度，對(duì)執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算法律制度的違法行為，如重復(fù)支出社?；?、非法套取社保基金等，要按相關(guān)制度追究其責(zé)任。

其四，建立科學(xué)的、透明的具有可操作性的程序，健全完善組織實(shí)施的工作機(jī)制，提高部門間協(xié)作的主動(dòng)性。

其五，樹立“編制與執(zhí)行并重、投入與績(jī)效并重”的理念。注重工作績(jī)效，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的深度吻合。

四、創(chuàng)新是提高社?；鸸芾硇实闹匾緩?/p>

（一）加快提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的改革

統(tǒng)籌層次偏低是目前我國(guó)社?；鸸芾眍I(lǐng)域比較突出的一個(gè)問題。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌在全國(guó)多數(shù)地方還沒有實(shí)現(xiàn)。此外，其他幾項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌有相當(dāng)一部分還停留在市、縣級(jí)的階段。統(tǒng)籌層次偏低一方面削弱了基金分散風(fēng)險(xiǎn)的能力，另一方面也降低了資金余缺調(diào)劑的有效性和基金使用的效率。為了增強(qiáng)基金Bag50WBx2RtioyBtB9b2fQ==的保障能力，促進(jìn)發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的各項(xiàng)功能，當(dāng)務(wù)之急是加快提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的改革。國(guó)家明確提出“十二五”要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。推行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的前提是要明確劃分各級(jí)政府在其中的事權(quán)，事權(quán)劃分清楚，財(cái)權(quán)也就容易明確了。為此，相關(guān)部門要加快方案的具體研究進(jìn)度，并在此基礎(chǔ)上模擬運(yùn)行或選擇部分省、市試點(diǎn)。

（二）構(gòu)建多層面的社會(huì)保障體系，提高社?；鹂癸L(fēng)險(xiǎn)能力

建立多層面的社會(huì)保障體系是完善社會(huì)保障的客觀要求，它不僅對(duì)于促進(jìn)勞動(dòng)力資源的合理配置和正常流動(dòng)，維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益有著十分重要的意義；同時(shí)也能提高社?；鹂癸L(fēng)險(xiǎn)能力。

一是建立和發(fā)展各種補(bǔ)充形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，有關(guān)的規(guī)章制度正在逐步推進(jìn)中，一些地區(qū)和行業(yè)已經(jīng)開始嘗試。要從完善整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的高度，對(duì)待這項(xiàng)工作的開展。要制定大多數(shù)企業(yè)可以并樂于接受的財(cái)稅政策，鼓勵(lì)企業(yè)建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。特別要注意的是不能使其成為少數(shù)特殊企業(yè)的福利。

二是要發(fā)展補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)。要制定政策，鼓勵(lì)企業(yè)按照國(guó)務(wù)院關(guān)于社會(huì)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革有關(guān)文件的精神，為職工辦理補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，并進(jìn)一步完善事業(yè)單位補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助制度。

三是要探索發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)雖有別于社會(huì)保險(xiǎn)，但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看它是社會(huì)保障的重要補(bǔ)充，對(duì)全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)保障體系不可或缺。此外，還要充分發(fā)揮個(gè)人、家庭、土地的保障作用。

（三）積極探索構(gòu)建社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)良性機(jī)制

安全及收益是社?；疬\(yùn)營(yíng)中的基本要求。因此，良性的社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)機(jī)制應(yīng)能充分體現(xiàn)這種要求。從目前我國(guó)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)來(lái)看，為保證安全性，投資范圍被限制在相對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，基金主要是存入銀行或購(gòu)買國(guó)債，也有一少部分資金注入股 市和購(gòu)買債券，但投資運(yùn)營(yíng)模式選擇的是統(tǒng)一管理的模式，基金投資手段和工具運(yùn)用渠道方面仍比較單一。表面上，購(gòu)買國(guó)債或存入銀行確可滿足資金安全性的需要，但如果考慮物價(jià)上漲等因素的影響。主要以貨幣形式存在的社會(huì)保障基金，不僅不能實(shí)現(xiàn)保值增值，反而有貶值的危險(xiǎn)，甚至?xí)霈F(xiàn)由于負(fù)利率而導(dǎo)致基金收益率呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的問題。同時(shí)由于資金投放不夠分散，單調(diào)的投資方式也難以有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。如何改變社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)效率低增值困難的問題，出發(fā)點(diǎn)首先應(yīng)該放在進(jìn)一步完善我國(guó)資本市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制上。除優(yōu)化投資組合，適當(dāng)增加企業(yè)債券、金融債券和證券的投資比例外，還應(yīng)給予社保基金一定的短期融資便利。例如，允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入銀行同業(yè)拆借市場(chǎng)和參與國(guó)債市場(chǎng)回購(gòu)交易。它不僅能增強(qiáng)資產(chǎn)的流動(dòng)性，又可以此來(lái)進(jìn)行積極的資產(chǎn)管理。二是考慮適當(dāng)放寬投資運(yùn)營(yíng)渠道，改變目前渠道單一的狀況。例如委托專業(yè)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)等等。在此工作中社保資金管理部門要制定社保基金投資運(yùn)營(yíng)以及收益分配管理的具體辦法，注意依法保護(hù)個(gè)人賬戶權(quán)益，充分發(fā)揮各統(tǒng)籌地區(qū)監(jiān)督管理的作用。特別應(yīng)注意的是厘清個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌基金投資收益歸屬。

五、推進(jìn)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)是管理落實(shí)的重要措施

一支具備良好專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德的專業(yè)隊(duì)伍既是提高社?；鸸芾砉ぷ魉降幕A(chǔ)，也是促進(jìn)社保工作持續(xù)健康運(yùn)行的保障。因此，推進(jìn)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)更多專業(yè)人才是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展需要的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

針對(duì)目前我國(guó)社?；鸸芾淼膶I(yè)人才仍比較欠缺，特別是運(yùn)營(yíng)專業(yè)人才隊(duì)伍還在成長(zhǎng)中的狀況，應(yīng)積極總結(jié)以往隊(duì)伍建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)開展創(chuàng)新活動(dòng)，推動(dòng)隊(duì)伍建設(shè)上水平。一是積極探索拓寬培訓(xùn)方式，完善培訓(xùn)考核和質(zhì)量評(píng)估體系。創(chuàng)新培訓(xùn)機(jī)制，增強(qiáng)培訓(xùn)的高效、系統(tǒng)性。二是創(chuàng)新人才管理機(jī)制，健全選用、考評(píng)、激勵(lì)制度，充分調(diào)動(dòng)專業(yè)人才隊(duì)伍的積極性。三是健全完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，拓寬選用渠道，引進(jìn)優(yōu)秀人才。明確崗位職責(zé)，定性考評(píng)和量化分析統(tǒng)一，建立科學(xué)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。四是加強(qiáng)專業(yè)人員職業(yè)道德、誠(chéng)實(shí)守信、遵紀(jì)守法特別是遵守基金法規(guī)政策教育學(xué)習(xí)，形成自覺執(zhí)行各項(xiàng)基金法規(guī)政策、維護(hù)基金安全、廉潔奉公的從業(yè)作風(fēng)。

六、強(qiáng)化政府責(zé)任是不可或缺的重要一環(huán)

社會(huì)保障是社會(huì)性事業(yè)，組織實(shí)施是政府一項(xiàng)義不容辭的職責(zé)，是公共財(cái)政的重要構(gòu)成部分。近年來(lái)，中央及各級(jí)政府按照建立公共財(cái)政的要求，優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大了對(duì)社會(huì)保障的資金投入。但國(guó)家財(cái)政長(zhǎng)期以來(lái)投入一直偏低。以2008年為例，社保總投入的構(gòu)成上，我國(guó)社保總投入僅占財(cái)政的7.5%，遠(yuǎn)低于德國(guó)的55.5%，加拿大的45.6%，美國(guó)的30.2%。由此可見，我國(guó)財(cái)政對(duì)社保的投入還有巨大的上升空間。此外，為適應(yīng)人口老齡化的社會(huì)保障需要以及應(yīng)對(duì)當(dāng)前伴隨著社保全覆蓋而來(lái)的基本保障待遇水平差距大的問題，都需要加大政府投入，逐步提高作為國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的社?；鹂偭恳?guī)模，充分發(fā)揮財(cái)政二次分配調(diào)節(jié)作用。

（作者單位：廣東省韶關(guān)學(xué)院經(jīng)管學(xué)院）

責(zé)任編輯：曉途