內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用的管理政策與措施

一、礦產(chǎn)資源管理政策的內(nèi)涵和手段

礦產(chǎn)資源管理政策是政府為了實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有序開發(fā)和高效利用，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用各環(huán)節(jié)進(jìn)行干預(yù)或調(diào)控而制定的一系列規(guī)范性政策和措施的總和。政府通過(guò)制定資源管理政策，可以有效彌補(bǔ)礦產(chǎn)資源開發(fā)中的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，增強(qiáng)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

礦產(chǎn)資源管理政策的手段可分為直接干預(yù)、間接誘導(dǎo)和法律規(guī)制三大類型。

（一）直接干預(yù)

直接干預(yù)是指政府通過(guò)礦權(quán)劃定、審批制、政府直接投資經(jīng)營(yíng)等方式直接干預(yù)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用各個(gè)環(huán)節(jié)，糾正礦產(chǎn)資源開發(fā)中出現(xiàn)的各種與政策目標(biāo)相違背的經(jīng)濟(jì)行為，以保障礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)順利發(fā)展。

（二）間接誘導(dǎo)

間接誘導(dǎo)是指政府通過(guò)提供行政指導(dǎo)、信息服務(wù)、融資支持、關(guān)稅保護(hù)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅率調(diào)整等方式，誘導(dǎo)礦產(chǎn)資源企業(yè)在追求利潤(rùn)的情況下調(diào)整自身經(jīng)濟(jì)行為和選擇，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。

（三）法律規(guī)制

法律規(guī)制是比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中經(jīng)常使用的政策手段，主要指通過(guò)立法方式來(lái)嚴(yán)格規(guī)范礦產(chǎn)資源企業(yè)行為、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作程序、政策目標(biāo)與措施等，以保障礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的健康良性發(fā)展。

二、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源管理的現(xiàn)行政策措施分析與評(píng)價(jià)

在配合國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行分類分級(jí)管理的前提下，在國(guó)家相關(guān)政策、條例的指導(dǎo)下，內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺(tái)了一系列關(guān)于礦產(chǎn)資源管理的政策措施。主要有：1999年頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》，2002年發(fā)布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2001-2010年）》，2007年頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源有償使用管理辦法（試行）》，2008年頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理辦法》及各個(gè)時(shí)期發(fā)布的相關(guān)規(guī)章和文件等。

這些政策是隨著內(nèi)蒙古礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐漸形成的，對(duì)內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源的勘查、開采與利用產(chǎn)生了積極的影響。這些政策為近些年內(nèi)蒙古礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展形成了良好的政策和制度環(huán)境，政策效果顯著。

（一）礦業(yè)權(quán)布局明顯合理

在礦業(yè)權(quán)設(shè)置上，在全面完成煤炭資源整合基礎(chǔ)上，按照自治區(qū)總體方案和各盟市重點(diǎn)礦種、重點(diǎn)區(qū)域的整合方案，全面完成了非煤礦業(yè)權(quán)的整合，使礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)布局整體明顯合理。

（二）礦山企業(yè)及結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，資源開發(fā)利用水平明顯提高

經(jīng)過(guò)一系列礦產(chǎn)資源整合工作，截至2010年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)共整合關(guān)閉煤礦近800處、煤炭采礦權(quán)由原來(lái)的1300余個(gè)減少到598個(gè)，采礦權(quán)平均生產(chǎn)能力提高到120萬(wàn)噸/年，資源回采率提高30%以上，年均節(jié)約煤炭資源超過(guò)4000萬(wàn)噸，實(shí)現(xiàn)新增產(chǎn)能近兩億噸。關(guān)閉各類非煤礦山1600多處，自治區(qū)鐵選廠及非金屬下游加工企業(yè)在2006年的基數(shù)上減少30%左右，有色金屬及貴金屬選礦廠減少20%左右，綜合回收共伴生礦種能力提高10%。

（三）礦山企業(yè)安全生產(chǎn)狀況明顯好轉(zhuǎn)

在相應(yīng)政策和整頓方案作用下，礦山企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平大幅提高，安全生產(chǎn)條件明顯好轉(zhuǎn)。礦山生產(chǎn)企業(yè)全部持有安全生產(chǎn)許可證進(jìn)行合法生產(chǎn)，因礦山開發(fā)布局不合理引起的安全隱患基本消除。如我區(qū)在2011年開展了非煤礦山安全避險(xiǎn)“六大系統(tǒng)”和企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，可以大大提高非煤礦山安全生產(chǎn)工作水平。

（四）礦區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善

經(jīng)過(guò)一系列工作，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。礦山廢棄物得到集中貯存、處置，污染物得到集中治理并達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)礦區(qū)主要污染物排放總量明顯減少，環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件得到有效預(yù)防和控制。

三、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源管理現(xiàn)行政策存在的突出問(wèn)題

內(nèi)蒙古自治區(qū)在礦產(chǎn)資源管理方面，雖然取得了明顯的成績(jī)，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)了一些亟待解決的新情況、新問(wèn)題。

（一） 在礦產(chǎn)資源勘探與開采方面

盡管礦業(yè)權(quán)管理從交易層面實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，但由于目前在礦業(yè)權(quán)形成和礦業(yè)權(quán)行使階段還未通過(guò)市場(chǎng)手段進(jìn)行管理，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)的交易受到了各種行政手段的影響，炒礦風(fēng)盛行，地質(zhì)報(bào)告質(zhì)量總體呈下降態(tài)勢(shì)；勘查和閉坑復(fù)墾等政策的制定與采礦政策聯(lián)系不夠緊密，未起到切實(shí)作用；礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受宏觀經(jīng)濟(jì)周期影響波動(dòng)大；目前對(duì)礦業(yè)企業(yè)的管理采取的更多是行政手段，缺乏切實(shí)有效的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)企業(yè)的勘查、開發(fā)利用和閉坑復(fù)墾行為。

（二）在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)政策方面

目前內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源整合工作進(jìn)展不平衡，非煤礦山企業(yè)生產(chǎn)力布局小、散、亂的問(wèn)題尚未全面解決；礦業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈短、附加值低的狀況仍需進(jìn)一步改善；礦產(chǎn)資源開發(fā)整體上集約化程度和綜合利用水平低的問(wèn)題還很突出。

（三）在金融支持政策方面

目前礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)基金尚未有效建立并運(yùn)轉(zhuǎn)；對(duì)于一些具有戰(zhàn)略性地位的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，還沒(méi)有建立起戰(zhàn)略儲(chǔ)備機(jī)制；特定優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)品（如煤、稀土等）的專業(yè)交易市場(chǎng)尚未建立，嚴(yán)重制約礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用的市場(chǎng)化運(yùn)作。

（四）在財(cái)政稅收支持方面

礦產(chǎn)資源稅和補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)低，沒(méi)有真正體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的稀缺屬性；按銷售量提取的資源稅并不能起到級(jí)差收益調(diào)節(jié)的作用，無(wú)論資源稅額標(biāo)準(zhǔn)多高，都只能起到增加地方財(cái)政收入，而不能發(fā)揮抑制資源浪費(fèi)的作用，甚至加劇了礦山企業(yè)采富棄貧、浪費(fèi)資源的行為。

目前礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的分成比例不均衡，留在地方尤其是資源富集地區(qū)的分成比例較低；尚未成立資源保護(hù)專項(xiàng)基金，因財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠，礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制仍未有效建立起來(lái)。

四、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源管理的措施

（一）礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)與利用政策措施建議

為了促進(jìn)內(nèi)蒙古地區(qū)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須建立一個(gè)既考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展又同時(shí)關(guān)注社會(huì)和環(huán)境的政策體系。因此在原有政策基礎(chǔ)上提出以下具體的政策建議：

1.進(jìn)一步提高礦業(yè)權(quán)管理的市場(chǎng)化程度。在鞏固目前礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步弱化礦業(yè)權(quán)形成和礦業(yè)權(quán)行使中某些環(huán)節(jié)的行政手段。

2.礦業(yè)權(quán)出讓應(yīng)實(shí)行分類、分級(jí)、分階段的管理。礦業(yè)權(quán)的形成有著不同的途徑，隨著國(guó)家投資形成的礦業(yè)權(quán)的減少，風(fēng)險(xiǎn)投資形成的礦業(yè)權(quán)的增加，完全以招拍掛出讓礦業(yè)權(quán)將不符合實(shí)際狀況。因此礦業(yè)權(quán)出讓應(yīng)該參照國(guó)外的做法，實(shí)行分類、分級(jí)、分階段的礦業(yè)權(quán)受讓制度。

3.建立包含社會(huì)發(fā)展和環(huán)境因素的利益分配體系。改變我區(qū)目前只考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒(méi)有考慮社會(huì)發(fā)展和環(huán)境因素的利益分配體系，建立包含社會(huì)發(fā)展和環(huán)境因素的利益分配體系，使得從礦產(chǎn)資源所獲得的利益補(bǔ)償社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的需要。

（二）礦產(chǎn)資源型產(chǎn)業(yè)政策措施建議

為解決“一礦多開”、“大礦小開”等礦山布局不合理問(wèn)題以及產(chǎn)業(yè)集中度過(guò)低等問(wèn)題，需要出臺(tái)以下產(chǎn)業(yè)政策：

1.編制第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃，建議國(guó)土資源廳、發(fā)改委等相關(guān)部門按照礦產(chǎn)資源賦存規(guī)模、地質(zhì)條件等編制新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃方案，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)察，科學(xué)確定礦產(chǎn)資源開采總量，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)設(shè)置，重新劃分礦區(qū)范圍，確保一個(gè)礦區(qū)只設(shè)置一個(gè)采礦權(quán)；

2.優(yōu)化礦山企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)國(guó)有大中型企業(yè)（集團(tuán)）通過(guò)聯(lián)合重組、投資入股、兼并收購(gòu)等市場(chǎng)手段整合礦山資源，使資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集聚，大幅度提升產(chǎn)業(yè)集中度。

3.提升礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用水平。到2010年底，使地下開采的金屬礦產(chǎn)回采率達(dá)到90%以上，露天開采達(dá)到97%以上，各類礦產(chǎn)選礦回收率比目前提高5個(gè)百分點(diǎn)。

（三）礦產(chǎn)資源管理的財(cái)稅政策措施建議

1.將資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)合并為礦產(chǎn)資源稅，并逐步調(diào)高征收標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的稀缺性。同時(shí)礦產(chǎn)資源稅征收隨著資源狀況調(diào)整，尤其應(yīng)大幅提高優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的征收比例。

2.建立礦產(chǎn)資源稅與礦產(chǎn)品價(jià)格掛鉤的調(diào)控機(jī)制，制止國(guó)家資源收益流失；這樣礦產(chǎn)資源價(jià)格才能真正體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的稀缺程度，也能增加國(guó)家和地方財(cái)政收入。

3.改革資源稅的分成比例，提高對(duì)少數(shù)民族資源富集地區(qū)的分成比例。這樣可以提升少數(shù)民族資源富集地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，也可以提高當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨健⒏纳粕钏健?/p>

4.在礦產(chǎn)資源產(chǎn)品出口方面，采取降低出口退稅、逐步提高礦產(chǎn)資源產(chǎn)品出口關(guān)稅等辦法，控制資源性礦產(chǎn)品出口。

（四）礦產(chǎn)資源管理的生態(tài)環(huán)境政策措施建議

1.建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)。我國(guó)已經(jīng)頒布了的一些關(guān)于環(huán)境保護(hù)和土地管理的法律、法規(guī)，但并未對(duì)礦區(qū)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理的責(zé)任人做出明確的規(guī)定，政府仍然承擔(dān)著負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境治理者的角色。

2.提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且從中預(yù)留生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，用于遺留礦山的生態(tài)治理。

3.礦業(yè)公司應(yīng)在礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)前提交環(huán)境影響說(shuō)明書和繳納環(huán)保保證金。詳細(xì)說(shuō)明礦業(yè)活動(dòng)將對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生的影響，制定采礦后恢復(fù)原貌的計(jì)劃。繳納環(huán)保保證金可以保證企業(yè)在沒(méi)有能力進(jìn)行礦山復(fù)墾時(shí)，由政府利用這筆保證金對(duì)礦山進(jìn)行復(fù)墾。

4.建立健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制。環(huán)境影響評(píng)價(jià)不但能夠激勵(lì)小型礦業(yè)公司的發(fā)展，也會(huì)大大減少無(wú)證開采、非法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，而且有利于小礦開采技術(shù)的提高，減少因經(jīng)濟(jì)技術(shù)因素對(duì)環(huán)境造成的破壞。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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