著力化解“鄉(xiāng)村空心化”給城鄉(xiāng)一體化造成的困擾

60多年以前，我國著名社會學(xué)家費(fèi)孝通在其撰著的《被土地所束縛的中國》一書中曾經(jīng)指出，中國農(nóng)民的根本出路是將農(nóng)民從土地束縛中解放出來。改革開放30多年來，農(nóng)村人口向城市流動已經(jīng)成為一種常態(tài)。當(dāng)前，我們不僅要研究如何使農(nóng)民從土地的束縛中解放出來，還要研究農(nóng)民從土地的束縛中解放出來以后農(nóng)村和農(nóng)民的情況將會發(fā)生怎樣的變化。

一、“鄉(xiāng)村空心化”的基本表現(xiàn)

“鄉(xiāng)村空心化”包括農(nóng)村土地空心化、人口空心化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化和基礎(chǔ)設(shè)施空心化等等，其本質(zhì)是農(nóng)村地域經(jīng)濟(jì)社會功能的整體退化。

從某種意義上說，城市化的過程就是城市邊界不斷擴(kuò)展和鄉(xiāng)村邊界不斷縮小的過程，也是農(nóng)村人口資源要素向城市的轉(zhuǎn)移過程。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化是以政府主導(dǎo)與市場拉動相結(jié)合。由于在一定限度內(nèi)發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用，再加上存在著明顯的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)村有文化的青壯年勞動力大多自發(fā)流向城市，造成農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)極度不合理。這是第一層次的“鄉(xiāng)村空心化”。

同時，由于城鄉(xiāng)二元土地制度與戶籍制度的限制以及村莊建設(shè)規(guī)劃的不合理，導(dǎo)致村莊外延擴(kuò)張異常膨脹和村莊內(nèi)部急劇荒蕪，形成村莊空間形態(tài)空心分布狀況，這就是我們所要探討的第二層次的“鄉(xiāng)村空心化”，即居住在農(nóng)村的住戶，在空間欲望驅(qū)使下逐漸向周邊新擴(kuò)展帶遷居，導(dǎo)致原聚落非居住房增加，廢墟面積擴(kuò)大，人口密度銳減，且與新擴(kuò)展帶形成強(qiáng)烈反差的一種聚落形態(tài)，從而在鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展為新舊二元結(jié)構(gòu)的空心化聚落。

二、造成“鄉(xiāng)村空心化”的原因

（一）本質(zhì)原因

從本質(zhì)上說，“鄉(xiāng)村空心化”是在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，由于農(nóng)村人口非農(nóng)化、城市化引起的“人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆舊”，新興住宅逐漸向外擴(kuò)展，出現(xiàn)一戶多宅，導(dǎo)致村莊用地規(guī)模擴(kuò)大，閑置廢棄宅基地加劇的一種“外擴(kuò)內(nèi)空”的蛻化過程。與全國相類似，廈門市也面臨著城市（尤其是中心城市）過密化與鄉(xiāng)村空心化的問題。

（二）深層原因

鄉(xiāng)村空心化的深層原因在于宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰。農(nóng)村宅基地指的是農(nóng)村居民因居住生活而建造的住房及配套設(shè)施所占用的土地?，F(xiàn)行的宅基地政策規(guī)定，其所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，但歸農(nóng)戶使用支配。農(nóng)民宅基地的取得是無償?shù)?，即沒有成本付出。農(nóng)民取得宅基地之后，可以無限期的使用，但不能轉(zhuǎn)讓、流通與抵押。由于宅基地的使用是無償?shù)?，這就很容易激勵村民盡可能多地占領(lǐng)宅基地。同時，由于房屋與土地的不可分割性，即使發(fā)現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)占地建房，也很難讓農(nóng)戶騰出多占的宅基地。隨著農(nóng)村人口流動速度的加快，以及普遍存在著建新房、不拆舊房的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村住房空置率很高，“空心村”現(xiàn)象甚為普遍。如果宅基地的產(chǎn)權(quán)是明晰的，宅基地具有商品屬性，宅基地的取得要支付等價物，就不會出現(xiàn)“鄉(xiāng)村空心化”現(xiàn)象。十八大報告提出，要依法維護(hù)宅基地使用權(quán)。宅基地的產(chǎn)權(quán)明晰，確權(quán)頒證，就是意圖制約多占宅基地的現(xiàn)象。

三、“鄉(xiāng)村空心化”現(xiàn)象給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)

十八大報告指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。而“鄉(xiāng)村空心化”現(xiàn)象的存在，又必然會給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這些嚴(yán)峻挑戰(zhàn)具體表現(xiàn)在：

（一）造成鄉(xiāng)村土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)

隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，城市建設(shè)用地越來越緊張，違規(guī)用地的現(xiàn)象屢見不鮮，這迫使地方政府千方百計通過各種渠道向上級政府主管部門要求增加建設(shè)用地指標(biāo)。但與此同時，在許多村莊里卻存在著因“鄉(xiāng)村空心化”而造成的大量閑置廢棄宅基地。如何通過用好已經(jīng)出臺的政策，使這部分沉睡著的土地逐步納入城市建設(shè)的軌道，不斷提高這部分土地的利用率，是擺在我們面前的重要課題。

（二）造成鄉(xiāng)村公共服務(wù)功能嚴(yán)重衰退

一定的人口規(guī)模與密度之所以重要，是因為無論是源于市場性的商業(yè)服務(wù)，還是來自政府的“自上而下”的公共服務(wù)以及居民間的互助性服務(wù)，其順利展開的一個重要前提就是必須有最低限度的人口規(guī)模和密度。當(dāng)前廈門市鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平之所以滯后于城市，鄉(xiāng)村過于稀疏的人口布局是其中的重要原因。而基本公共服務(wù)一體化，又是城鄉(xiāng)一體化的重要方面。

（三）造成鄉(xiāng)村物質(zhì)再生產(chǎn)與人口再生產(chǎn)能力明顯下降

改革開放以來的實踐表明，因城鄉(xiāng)懸殊差別而造成青壯年勞動力大規(guī)模流入城市，老年人逐漸成為鄉(xiāng)村社會的主體?！班l(xiāng)村空心化”的直接后果就是使鄉(xiāng)村迅速突進(jìn)到老齡社會。城鄉(xiāng)關(guān)系因此發(fā)生了蛻變，城市一級呈現(xiàn)人口年輕化，或延遲城市人口的老齡化；鄉(xiāng)村一級則以幾何級數(shù)的速度加速老齡化的到來。這不僅會嚴(yán)重削弱鄉(xiāng)村的物質(zhì)再生產(chǎn)能力，而且會嚴(yán)重削弱鄉(xiāng)村人口再生產(chǎn)能力。因此，有人感慨農(nóng)民后繼無人，發(fā)出今后“誰來當(dāng)農(nóng)民”的疑問。

四、如何逐步化解“鄉(xiāng)村空心化”難題

（一）廈門新村化解“鄉(xiāng)村空心化”的實踐及面臨的問題

早在中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村之前的2004年，廈門市就在島外的集美、同安、翔安3個區(qū)中選擇20個村莊進(jìn)行生態(tài)文明村建設(shè)試點。2005年，廈門市把舊村改造和新村建設(shè)作為實施新一輪跨越式發(fā)展的重要組成部分。明確舊村改造和新村建設(shè)要與“金包銀”工程建設(shè)相結(jié)合，與工業(yè)開發(fā)區(qū)和環(huán)東海域整治等工程建設(shè)相結(jié)合，與提高農(nóng)民收入、就地城市化和創(chuàng)建文明城市相結(jié)合。并按照城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)功能向農(nóng)村覆蓋、城市文明向農(nóng)村輻射的整體思路，對試點村進(jìn)行全面摸底和科學(xué)論證。對全市326個行政村（居）、1355個自然村進(jìn)行分類，大致劃分以下幾種類型，即金包銀型、異地新建型、就地改造型、拆遷改造型、環(huán)境整治型等。確定首批20個村作為試點村，市、區(qū)財政按每年不少于1個億資金投入建設(shè)，建設(shè)項目包括“五通五改”，即通水、通路、通電話、通電、通廣播電視；改水、改廁、改路、改圈、改房。與此同時，實現(xiàn)“五有五無”，即有文化活動室、有體育活動場所、有醫(yī)療衛(wèi)生所、有垃圾收集設(shè)施和保潔隊伍、有治安聯(lián)防隊伍；無黃賭毒現(xiàn)象、無邪教和非法傳銷活動、無垃圾亂倒和糞土亂堆、無不良債務(wù)。

2004年以來，雖然廈門新村建設(shè)取得了顯著的成效，但也面臨著難以化解的難題。即家庭經(jīng)濟(jì)條件好、住宅規(guī)模大的農(nóng)戶，雖然希望通過舊村改造，明顯改造周邊生活環(huán)境，但又不愿意閑置的舊房被無償拆除；家庭經(jīng)濟(jì)條件差的農(nóng)戶以及孤寡老人戶，雖然也希望通過舊村改造改善居住條件和生活環(huán)境，但由于缺乏資金建設(shè)新房，在政府不能全面安置的情況下，不肯統(tǒng)一拆除賴以安身的舊房子。即使是舉家遷徙的農(nóng)戶，他們也不愿意放棄閑置在舊村內(nèi)的舊房子，要求擁有包括宅基地在內(nèi)的財產(chǎn)權(quán)。況且，要把舊村改造新村建設(shè)推廣到經(jīng)濟(jì)條件和自然條件更差的自然村，面臨的問題就更多了。而從廈門市目前的實際情況看，絕大多數(shù)自然村，村集體經(jīng)濟(jì)能力和村民家庭經(jīng)濟(jì)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支撐舊村整體改造的重任。

（二）從根本上破解“鄉(xiāng)村空心化”難題的思路和對策

1.著力改革城鄉(xiāng)二元土地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

在土地資源高度緊缺的背景下，廈門廣大農(nóng)村之所以存在大量閑置廢棄宅基地，出現(xiàn)“鄉(xiāng)村空心化”現(xiàn)象，其根本原因就是城鄉(xiāng)二元土地制度嚴(yán)禁農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”物權(quán)的重要特征就是具有排他性，任何單位和個人都不得隨意侵犯?！秶彝恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)?！边@樣，一方面承認(rèn)宅基地長期歸農(nóng)戶使用、支配；另一方面又不允許宅基地有條件進(jìn)入市場，這是導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地存在嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象的根本原因。

2.引導(dǎo)農(nóng)民走“村落整治”或“村落合并”的道路

通過加大政府公共財政投入的方式固然能對縮小城鄉(xiāng)差別發(fā)揮一定作用，但是，在村民居住異常分散和“鄉(xiāng)村空心化”的背景下，其功效仍然要受到很大的限制。面對這一客觀現(xiàn)實，通過各種有效途徑，將分散的村民調(diào)整到一個相對集中的空間便成為一種現(xiàn)實可行的選擇。因為只有具備一定規(guī)模的人口密度，公共服務(wù)諸項目才有可能順利展開。2008年的中央一號文件和十七屆三中全會的《決定》就明確要求繼續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)。在“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的具體方針中，“村容整治”的實質(zhì)內(nèi)涵是改善農(nóng)村人居環(huán)境。在這種背景下，全國各地先后掀起了村莊整治的新高潮。但是，全國許多地方在實施“村莊整治”、“村落合并”的過程中，卻屢屢引起政府與農(nóng)民之間的利益沖突和危機(jī)，必須引起我們的注意。其重要原因在于他們所實施的那種形式的“村莊整治”、“村落合并”不能反映農(nóng)村特點，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村生活方式的特點，損害了農(nóng)民的切身利益。

應(yīng)當(dāng)著重指出的是，城鄉(xiāng)一體化絕對不是鄉(xiāng)村對城市的簡單復(fù)制。城鎮(zhèn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會中的功能性差別不可能、也不應(yīng)該被消除。不能把城鎮(zhèn)建設(shè)的做法簡單地復(fù)制到農(nóng)村建設(shè)中去，不能把城鎮(zhèn)的居民小區(qū)照搬到農(nóng)村中去，趕農(nóng)民上樓。農(nóng)村建設(shè)要保持農(nóng)村的特點，有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活，保持田園風(fēng)光和良好生態(tài)環(huán)境，這是實施“村落合并”過程中必須牢牢把握的一個重要原則。

五、化解廈門“鄉(xiāng)村空心化”的具體方案

根據(jù)廈門人多地少的實際情況，在“村莊整治”和“村落合并”過程中，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“三個集中”，即引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中，積極創(chuàng)造農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

但是，必須認(rèn)識到，村莊整治的對象是城鎮(zhèn)建成區(qū)以外的現(xiàn)有全部自然村莊。農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)僅僅是針對新建的和部分翻建的農(nóng)房。要正確區(qū)別農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)和村莊整治的關(guān)系，不要把兩者等同起來。與此同時，在村莊整治過程中，要根據(jù)村莊不同地理位置、資源稟賦、發(fā)展條件，因地制宜、因村制宜，尊重原有村莊的歷史文化和環(huán)境特征，尊重當(dāng)?shù)氐娜宋膬?nèi)涵和建筑風(fēng)格，尊重當(dāng)?shù)卮迕裆a(chǎn)生活特點，使廈門鄉(xiāng)村呈現(xiàn)多姿多彩鄉(xiāng)土風(fēng)情、風(fēng)貌。

為了妥善處理這個矛盾，必須因地制宜地正確選擇舊村改造的模式。根據(jù)廈門的實踐，具體采用以下幾種模式：

一是拆遷重建模式。即通過整體拆遷、統(tǒng)一安置的方式，建設(shè)一批新村。例如，對坂頭許莊村、汀溪林場大麥畬自然村、大帽山農(nóng)場坑內(nèi)自然村等因開發(fā)建設(shè)或重點工程建設(shè)、重點水源保護(hù)區(qū)建設(shè)需要實施整體搬遷的自然村，以及部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但人居條件較差的規(guī)劃中心村。

二是梳理改造模式。即采用以改造為主的模式。它適合于那些規(guī)模較大、基礎(chǔ)條件較好、近年來新建房屋較多的村莊，對這部分村莊，可以采取部分保留、部分翻新擴(kuò)建的方式進(jìn)行改造。即在村莊周邊擴(kuò)建新的住宅區(qū)，把舊村中需要拆遷的農(nóng)戶遷移到新居住區(qū)，原有的舊村以環(huán)境改造為主，引導(dǎo)周邊自然村向新住宅區(qū)轉(zhuǎn)移。

三是環(huán)境整治模式。對于那些住房條件較好、規(guī)模較大的村莊，要盡可能避免“大拆大遷”，把整治的重點放在村莊環(huán)境建設(shè)上。農(nóng)民的住宅基本上被保留下來。通過前面所說的“五通五改”，有重點地進(jìn)行局部改造，諸如拆除危房、違房，改造舊房，開展以治理“臟、亂、差”為主要內(nèi)容的環(huán)境整治活動，重點進(jìn)行村內(nèi)道路硬是、綠化、亮化、美化以及文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施建設(shè)，使整體環(huán)境達(dá)到整潔、美觀、舒適。

四是“金包銀工程”帶動模式。這部分村莊位于工業(yè)集中區(qū)的周邊。所謂“金包銀工程”，是工業(yè)集中區(qū)為解決被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活出路，利用征地集資款，在村莊外圍統(tǒng)一代建商住兩用建筑提供給失地農(nóng)民，或開店或出租。整個建設(shè)采用“外街內(nèi)坊”的布局，外街經(jīng)營商業(yè)性項目，稱為“金邊”，內(nèi)坊主要是村民自住房，稱為“銀里”，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

責(zé)任編輯：楊再梅