內(nèi)蒙古社會(huì)保障體系的發(fā)展歷程及問(wèn)題研究

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，內(nèi)蒙古社會(huì)保障體系取得了長(zhǎng)足發(fā)展，其養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及工傷和最低生活保障制度等都逐步完善起來(lái)。然而由于受到發(fā)展階段的限制，內(nèi)蒙古社會(huì)保障體系仍然存在分層次社保建設(shè)滯后、系統(tǒng)性法律法規(guī)欠缺、基金收支不平衡、基金保值增值能力低、農(nóng)牧區(qū)覆蓋面窄等問(wèn)題。由此，自治區(qū)政府應(yīng)從這些方面入手，逐步解決這些問(wèn)題，同時(shí)完善整個(gè)社保體系。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障 統(tǒng)籌發(fā)展 內(nèi)蒙古

一、內(nèi)蒙古社會(huì)保障體系的發(fā)展歷程

自新中國(guó)成立起，內(nèi)蒙古社會(huì)保障事業(yè)經(jīng)歷了60余年的發(fā)展歷程。改革開(kāi)放前，由于經(jīng)濟(jì)體制和政治環(huán)境的約束，我國(guó)社會(huì)保障體系的發(fā)展幾經(jīng)波折，直到十一屆三中全會(huì)召開(kāi)之后才隨經(jīng)濟(jì)體制一起步入改革的軌道。而內(nèi)蒙古的社會(huì)保障事業(yè)正是在全國(guó)社保體系改革的浪潮下逐步完善起來(lái)的。在此期間，內(nèi)蒙古逐步建立起了以社會(huì)保險(xiǎn)（主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、傷殘保險(xiǎn)、遺囑保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)）、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)民收入的分配和再分配，在維護(hù)社會(huì)公平的同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

具體來(lái)看，內(nèi)蒙古社會(huì)保障體系的發(fā)展歷程體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度穩(wěn)步發(fā)展并不斷完善。內(nèi)蒙古于1985年起實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金的社會(huì)統(tǒng)籌，并將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由各類企業(yè)及員工擴(kuò)展至整個(gè)事業(yè)單位及其員工。同時(shí)，農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)也逐步發(fā)展起來(lái)。自2006年起，農(nóng)民、牧民及務(wù)工人員逐步被納入養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，其所需保險(xiǎn)費(fèi)用由農(nóng)牧民工本人和用人單位共同承擔(dān)，采用個(gè)人賬戶積累的形式。

其次，全方位的醫(yī)療保障體系正在建立，同時(shí)，作為其重要組成部分的農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度及醫(yī)療救助制度也逐步形成。在內(nèi)蒙古醫(yī)療改革之前，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行雙軌制。這一制度帶來(lái)了許多負(fù)面影響，于是國(guó)家在1989年放棄了這一僵化的模式，轉(zhuǎn)而由各地政府自行決定。在此背景下，內(nèi)蒙古也對(duì)公費(fèi)醫(yī)療作出了變革，采取了“大病統(tǒng)籌”、“醫(yī)療費(fèi)與單位、個(gè)人、醫(yī)療機(jī)構(gòu)掛鉤”和“包干使用”等辦法。而以“大病統(tǒng)籌”為主的新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度的建立，有效地解決了農(nóng)牧民因病致貧、因病返貧的社會(huì)問(wèn)題。

最后，工傷、失業(yè)及城鎮(zhèn)居民最低生活保障等制度全面跟進(jìn)。自1997年起，內(nèi)蒙古在旗縣一級(jí)開(kāi)展了有步驟的工傷、生育保險(xiǎn)制度改革，同時(shí)出臺(tái)了高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和進(jìn)城務(wù)工人員參加工傷保險(xiǎn)的政策。職工失業(yè)保險(xiǎn)制度自1987年開(kāi)始實(shí)施，在發(fā)展期間，由單純的企業(yè)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和員工共同負(fù)擔(dān)，事業(yè)單位也被納入了失業(yè)保險(xiǎn)的范圍。為滿足城鄉(xiāng)居民的最低生活需求，于1997年開(kāi)始實(shí)行城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，到2002年底，全區(qū)城鎮(zhèn)中所有滿足條件的低保對(duì)象均已被納入保障范圍。與此同時(shí)，農(nóng)牧區(qū)的社會(huì)救助制度也得到了很大改觀，從過(guò)去的臨時(shí)救濟(jì)辦法逐漸轉(zhuǎn)變成農(nóng)村牧區(qū)低保實(shí)施辦法。至2006年，全面的農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度已完全建成，眾多特困人口被納入了低保范圍。

二、內(nèi)蒙古社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）內(nèi)蒙古社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀

總體而言，內(nèi)蒙古社會(huì)保障發(fā)展?fàn)顩r是逐年提升的。根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截止到2011年底，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為452.4萬(wàn)人，比2010年增加21.7萬(wàn)人。企業(yè)退休人員中實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)的是129.7萬(wàn)人，新型農(nóng)牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)單位擴(kuò)大到75個(gè)旗縣，參加新農(nóng)保人數(shù)擴(kuò)大至343.4萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民總計(jì)參保人數(shù)達(dá)357萬(wàn)人。單位退休員工的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步提升，人均達(dá)到1550元/月，較2010年增加145元，并且全部按時(shí)足額發(fā)放。在基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面，參保人數(shù)達(dá)到907.25萬(wàn)，比2010年增加20.87萬(wàn)人。在職員工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為313.66萬(wàn)人，參保退休職工124.31萬(wàn)人。失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)為232.5萬(wàn)人，按時(shí)足額領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的失業(yè)員工累計(jì)達(dá)4.5萬(wàn)人。參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)為225.3萬(wàn)人，享受這一待遇人數(shù)達(dá)3.2萬(wàn)人。參加生育保險(xiǎn)人數(shù)為263.3萬(wàn)人，享受這一待遇的達(dá)4.8萬(wàn)人次。

（二）內(nèi)蒙古社會(huì)保障發(fā)展存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)幾十年的不斷改革和完善，內(nèi)蒙古社會(huì)保障制度日臻完善，但由于中國(guó)社會(huì)保障整體處于初級(jí)階段，再加上內(nèi)蒙古的復(fù)雜情況，問(wèn)題仍然非常顯著。

第一，分層次的社保體系建設(shè)亟待完善。分層次的社會(huì)保障體系分為五個(gè)層次：政府的社保體系、商業(yè)保險(xiǎn)為主體的社保體系、民間組織保障體系、以集體與個(gè)人名義捐款資助的保障體系、國(guó)際組織的援助形成的保障體系。目前，內(nèi)蒙古社會(huì)保障總體上局限在政府這一層面上，方式單一，亟需擴(kuò)大覆蓋范圍，尤其是發(fā)展第二層次，應(yīng)從政策上支持鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)為主體的保險(xiǎn)體系建立。

第二，系統(tǒng)性的法律法規(guī)欠缺。雖然內(nèi)蒙古自2001年起出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于社會(huì)保障的政府文件，但大環(huán)境仍是不完整的社保體系，直到2011年中國(guó)才開(kāi)始實(shí)施《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》。在這樣的大背景下，現(xiàn)有的社會(huì)保障法規(guī)缺乏法律責(zé)任和制裁措施，難以確保社會(huì)保障措施的有效實(shí)施。此外，內(nèi)蒙古的地方性立法沒(méi)有形成完善的體系，強(qiáng)制性執(zhí)行能力弱，阻礙了社保制度功能的發(fā)揮。

第三，社保基金收支不平衡。盡管國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的重視程度不斷加深，對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入也不斷增加，但與國(guó)外相比，甚至與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)相比，內(nèi)蒙古在社會(huì)保障上的投入依然相對(duì)較低。同時(shí)，受市場(chǎng)環(huán)境的影響，企業(yè)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并進(jìn)行人員縮減，這在增加領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)的同時(shí)，客觀上增大了社保收支的缺口。

第四，社保基金保值增值能力低。內(nèi)蒙古目前的社?；鹈磕攴e累部分主要通過(guò)銀行存款和購(gòu)買國(guó)債來(lái)實(shí)現(xiàn)其保值和增值，雖然這類投資具有低風(fēng)險(xiǎn)性的特點(diǎn)，但很難達(dá)到較高的收益率，這使得社保基金的保值增值問(wèn)題日益突出。

第五，農(nóng)牧區(qū)社保覆蓋面依舊狹窄。雖然內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障制度的建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但是比較而言其水平仍然較低，導(dǎo)致這一情況的原因一是由于農(nóng)牧民對(duì)社保制度存在疑慮，認(rèn)可度低；二是長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)農(nóng)牧區(qū)的政策偏向度低，以至于投入不足，很難在短時(shí)間內(nèi)從根本上解決現(xiàn)階段農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障存在的問(wèn)題。

三、健全內(nèi)蒙古社會(huì)保障制度的政策建議

（一）建立分層次的社會(huì)保險(xiǎn)體系

重構(gòu)基本社會(huì)保險(xiǎn)格局，應(yīng)將補(bǔ)充型社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合，大力發(fā)展兩種非基本保險(xiǎn)制度，逐步建立健全分層次的社保體系。首先，切實(shí)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。逐步將個(gè)體工商戶、非公有制企業(yè)等人員納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇。其次，建立多元化的社會(huì)保險(xiǎn)。鼓勵(lì)企業(yè)建立年金制度，最終形成“養(yǎng)老保險(xiǎn)+企業(yè)年金+商業(yè)保險(xiǎn)+個(gè)人儲(chǔ)蓄”制度。

（二）完善社會(huì)保障法律體系

完善立法是建立完備的社保法律體系的先決條件。第一，落實(shí)相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，在規(guī)范性文件中明確相關(guān)解決措施并委派專業(yè)執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)行。第二，完善地方性立法，結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，制定符合當(dāng)前發(fā)展的基本規(guī)劃。第三，加強(qiáng)社會(huì)保障基金管理和運(yùn)行的法制化，在立法上為拓寬籌資渠道提供依據(jù)，建立社?；疬\(yùn)作的法律法規(guī)，積極尋找投資途徑。

（三）豐富籌資渠道、解決隱性債務(wù)

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題關(guān)系到每一個(gè)投保人退休后的基本生活條件，須積極籌措資金，解決債務(wù)問(wèn)題。第一，調(diào)整政府行政支出，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助在財(cái)政支出中的比例。具體可以通過(guò)壓縮行政管理費(fèi)用、物價(jià)補(bǔ)貼等方式實(shí)現(xiàn)。第二，變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)彌補(bǔ)債務(wù)，方式有兩種：產(chǎn)權(quán)交易股權(quán)轉(zhuǎn)讓。這兩種方式對(duì)地方的國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局具有深遠(yuǎn)影響，應(yīng)慎重使用。

（四）拓寬籌資渠道、投資方式多元化

現(xiàn)階段的單一繳費(fèi)方式很難保證未來(lái)基金給付的需要，所以應(yīng)開(kāi)拓新的籌資渠道。國(guó)際上較常見(jiàn)的做法有：發(fā)行社會(huì)保障專項(xiàng)國(guó)債和發(fā)行彩票籌資。另一方面，社?；鸬耐顿Y不僅要保證收益，更要控制風(fēng)險(xiǎn)。因此，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)與收益率的衡量，應(yīng)選擇多元化的投資。一般而言，除了國(guó)債、銀行存款等低風(fēng)險(xiǎn)投資，還可選擇證券、優(yōu)先股等固定收益率較高且風(fēng)險(xiǎn)較低的投資工具。在中國(guó)金融市場(chǎng)逐漸成熟后，也可適當(dāng)選擇指數(shù)化投資。

（五）構(gòu)建全面的農(nóng)村牧區(qū)社保體系

內(nèi)蒙古各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡相同，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況和特點(diǎn)，在保障原則、范圍基本一致的前提下，實(shí)行差別化對(duì)待，達(dá)到穩(wěn)步發(fā)展，循序漸進(jìn)，逐步完善農(nóng)村牧區(qū)的社會(huì)保障體系。

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責(zé)任編輯：張莉莉