府際關(guān)系視角下內(nèi)蒙古草原荒漠化問題研究

摘 要：內(nèi)蒙古是草原荒漠化重災(zāi)區(qū)。內(nèi)蒙古有著獨特的地理位置，在我國現(xiàn)代化建設(shè)中占有重要地位，加強內(nèi)蒙古草原荒漠化治理具有重大意義。從府際關(guān)系理論視角看，解決內(nèi)蒙古草原荒漠化問題，必須明確政府職責(zé)，加強相關(guān)國家政府之間、中央政府與地方政府及地方政府之間的協(xié)調(diào)與合作。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系 草原荒漠化 跨域治理 合作

一、內(nèi)蒙古草原荒漠化現(xiàn)狀及主要成因、危害

（一）內(nèi)蒙古草原荒漠化現(xiàn)狀

草原荒漠化是指土地退化、草原植被荒漠化、土壤鹽漬化、水土流失等現(xiàn)象，以及由此引發(fā)的地表生物與社會生產(chǎn)力減退的現(xiàn)象。《聯(lián)合國防治荒漠化公約》中明確指出，荒漠化是包括氣候變化與人類活動在內(nèi)的各種因素導(dǎo)致的干旱、半干旱以及干旱亞濕潤地區(qū)土地退化現(xiàn)象。

根據(jù)國家林業(yè)局《關(guān)于開墾第四次全國荒漠化和沙化監(jiān)測工作的通知》，自治區(qū)林業(yè)廳從2009年1月至2010年3月，歷時15個月，完成監(jiān)測活動。截至2009年底，全區(qū)荒漠化土地面積為61.77萬平方公里，占自治區(qū)總面積的52.2%。干旱區(qū)荒漠化土地面積為14.27萬平方公里，占荒漠化土地總面積23.10%；半干旱區(qū)荒漠化土地面積25.05萬平方公里，占40.55%；亞濕潤干旱區(qū)荒漠化土地面積為22.46萬平方公里，占36.35%?；哪约耙蚧哪l(fā)的生態(tài)問題造成的危害十分嚴(yán)重。

（二）內(nèi)蒙古草原荒漠化成因

內(nèi)蒙古草原荒漠化的成因中氣候變化占一定比重，但更主要的是人為因素。人為因素主要表現(xiàn)為大規(guī)模開墾草原、過度放牧、樵柴開礦和地表植物的無序采挖等方面。

1.大規(guī)模開墾

內(nèi)蒙古草原的大規(guī)模開荒是造成草原荒漠化最主要的原因。內(nèi)蒙古草原被頻繁開荒并且開荒面積最大的要數(shù)從自治區(qū)成立到上世紀(jì)末的50多年間，所進行的3次大開墾。有關(guān)資料統(tǒng)計，在1958-1976年的18年間全區(qū)開墾草原20617萬公頃，其中部隊、兵團、機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等單位在16個牧業(yè)旗開墾草原9313萬公頃。上世紀(jì)80年代末開始并持續(xù)近10年的第3次草uqcFIIUGp12CWN7jy9wH01SP4JQYScIAwKa243eMNhs=原開墾高潮的開墾強度和開墾面積遠(yuǎn)大于前2次，大興安嶺兩側(cè)新開墾面積逾千萬畝。根據(jù)國家環(huán)保局1999年公布的數(shù)字，我國草原的90%以上處于不同程度退化之中，全國草原面積正以每年650-700千公頃的速度凈減少，其中，草原墾荒是重要原因之一。

2.過度放牧

過度放牧也是造成內(nèi)蒙古草原荒漠化的成因之一。過度放牧是指草地放牧牲畜密度過大，超出生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的行為。內(nèi)蒙古天然草地全年理論載畜量為4215萬羊單位，近年來放牧超過5000萬羊單位，超載785萬羊單位。據(jù)草地調(diào)查統(tǒng)計資料，自治區(qū)所屬88個旗縣中，超載的有67個，占旗縣總數(shù)的76%。1990年全區(qū)牲畜總頭數(shù)達4740頭，比解放初期的1947年增長4.6倍，平均每頭牲畜占有草場從8.l公頃，降至1.4公頃。1994年錫林郭勒盟草地暖季載畜量為1592.5萬羊單位，實際放牧1837.8萬羊單位，超載15.4%，冷季超載27.4%。

3.礦產(chǎn)資源隨意開采

內(nèi)蒙古的礦產(chǎn)資源多分布于低山丘陵或戈壁高原地帶，幾個大型能源礦山均處于草原地區(qū)。近幾年，在礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開采利用過程中，由于缺乏科學(xué)指導(dǎo)，環(huán)境保護意識淡薄，許多礦山企業(yè)只注重開發(fā)，忽視環(huán)境保護、生態(tài)恢復(fù)和污染治理，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重影響。據(jù)統(tǒng)計，內(nèi)蒙古礦山企業(yè)礦區(qū)總面積為3583 平方千米，應(yīng)復(fù)墾面積為 112 平方千米，實際復(fù)墾面積為 17 平方千米，復(fù)墾率僅為15%。由于隨意開采，進入礦區(qū)的車輛沒有固定的行車路線，致使礦區(qū)周邊草地被過度碾壓，礦產(chǎn)開采形成的廢渣、廢石、尾礦直接壓占了大量草地，礦區(qū)草場幾乎全被破壞，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重污染。

4.地表植被無序采挖

由于內(nèi)蒙古地區(qū)獨特的地理位置與氣候條件適宜一些珍貴中草藥以及野菜的生長，這為內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展提供了優(yōu)勢。但與此同時，正是受這種經(jīng)濟利益的驅(qū)使，人們無序的采挖更是加劇了內(nèi)蒙古草原荒漠化的程度。對內(nèi)蒙古中西部地區(qū)甘草、麻黃、蓯蓉等藥用植物的無序采挖，尤其是20世紀(jì)80年代初到90年代末期間，周邊省區(qū)200余萬農(nóng)民先后涌人錫林郭勒、烏蘭察布、鄂爾多斯、阿拉善等盟、市草原地區(qū)挖摟發(fā)菜，時間持續(xù)近20年，致使700萬公頃草原受到嚴(yán)重破壞，其中400萬公頃已經(jīng)荒漠化。

（三）草原荒漠化的危害

1.草原荒漠化造成經(jīng)濟損失

荒漠化是最為嚴(yán)重的全球性環(huán)境問題之一，威脅人類的生存發(fā)展。監(jiān)測結(jié)果顯示，全國1/4以上的國土荒漠化，每年因荒漠化造成的直接經(jīng)濟損失達540億元。草原荒漠化所帶來的間接經(jīng)濟損失由于涉及范圍較廣和監(jiān)測周期較長等原因至今沒有確切的數(shù)據(jù)。由此可知，草原荒漠化所造成的經(jīng)濟損失是一個龐大的數(shù)字。

2.草原荒漠化影響社會穩(wěn)定

草原是牧民賴以生存的資源，草原對牧民就等同于土地對農(nóng)民那么重要。草原荒漠化致使牧民可利用的資源減少，其基本生活得不到保障，從而引發(fā)一些群體性事件或違法事件，影響社會的穩(wěn)定性。

3.草原荒漠化致使牧民收入減少

草原荒漠化導(dǎo)致家畜所需的牧草供給量減少，牲畜正常的生長受限，致使家畜的生產(chǎn)性能下降。換言之，由于牲畜生長、生產(chǎn)所需的資源減少，導(dǎo)致奶牛的產(chǎn)奶量下降，牲畜生長周期延長。因此，牧民在收入方面會受到直接的經(jīng)濟損失。

4.草原荒漠化影響氣候以及生態(tài)環(huán)境

草原荒漠化，土壤肥力下降造成土地的貧瘠化和水土流失，進而植被的防風(fēng)固沙能力下降。在北方風(fēng)季來臨之際，大風(fēng)攜帶大量的沙塵形成沙塵暴吹向處于下風(fēng)口的省市，包括北京地區(qū)。除此之外，草原土地的荒漠化打破了生態(tài)系統(tǒng)的平衡，使得食物鏈由于部分生產(chǎn)者和消費者的缺失難以維系，從而導(dǎo)致許多珍惜物種滅絕，嚴(yán)重影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

二、內(nèi)蒙古草原荒漠化治理中存在的府際關(guān)系問題

（一）府際關(guān)系

1.府際關(guān)系的內(nèi)涵

北京大學(xué)謝慶奎教授認(rèn)為，“府際關(guān)系”即政府間關(guān)系，包括中央政府與地方政府、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系。

本文所指的府際關(guān)系是廣義的府際關(guān)系，即包括國際間政府關(guān)系、中央政府與地方政府的關(guān)系、地方政府間關(guān)系以及地方政府內(nèi)的關(guān)系。主體概念參照謝慶奎教授所提出的府際關(guān)系范疇。

2.內(nèi)蒙古草原荒漠化治理需要建立良好府際關(guān)系的必要性與重要性

草原荒漠化治理是一項關(guān)乎生態(tài)與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的利國利民之舉，但是在具體實施的過程中，由于治理的資金不到位，治理的技術(shù)不成熟，專業(yè)的學(xué)者技術(shù)人員不足等原因使得草原荒漠化的治理總體顯現(xiàn)“心有余，力不足”。內(nèi)蒙古草原荒漠化的治理是一項涉及面與惠及面都很廣的大工程，若是僅僅依靠內(nèi)蒙古自治區(qū)的力量來解決是不切實際的。要想完成這項大工程，只能依靠與中央政府、其它省市的地方政府建立良好的府際關(guān)系。以良好的府際關(guān)系為基礎(chǔ)共同解決治理資金問題，共同協(xié)調(diào)資源、技術(shù)、人員的問題，才能保障內(nèi)蒙古草原荒漠化治理工程科學(xué)有序地開展。

（二）內(nèi)蒙古草原荒漠化治理中存在的府際關(guān)系制約因素

1.草原荒漠化治理資金緊缺

中央政府的財政預(yù)算、建設(shè)計劃與區(qū)域發(fā)展計劃不相匹配。對于內(nèi)蒙古草原荒漠化的治理，中央難以拿出相應(yīng)的專項資金用于治理草原荒漠化。同時，用于內(nèi)蒙古草原荒漠化治理的資金，中央財政與地方財政的支付比例沒有明確的劃分，中央政府的轉(zhuǎn)移支付作用沒有得到很好的發(fā)揮，地方政府間區(qū)域治理基金會建立與發(fā)展的不完善，這些都是造成內(nèi)蒙古草原荒漠化治理中資金短缺的主要原因。

2.“條塊分割”缺乏統(tǒng)一的行動方案

國務(wù)院2012年2月20正式批復(fù)《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》。“十二五”時期，國家將更加注重生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，著力建設(shè)國家生態(tài)安全屏障，西部地區(qū)森林覆蓋率力爭達到19%，并重點鎖定西部五大區(qū)域。

在草原荒漠化治理的過程中，由于五大區(qū)域分別歸屬不同的行政區(qū)劃省市，在進行荒漠化治理的過程中，受行政區(qū)劃的影響，五大區(qū)域在治理過程中不能進行及時、良好的溝通與協(xié)調(diào)形成統(tǒng)一的聯(lián)動機制。

3.信息不共享

在草原荒漠化治理過程中，各省、市、縣的信息不共享也是荒漠化治理的制約因素之一。各個省區(qū)荒漠化的現(xiàn)狀、參與荒漠化治理的組織以及治理過程中出現(xiàn)的問題、應(yīng)采取的措施和保障機制等信息僅局限于一省之內(nèi)或是一市之內(nèi)。正是由于信息的不共享，有效的措施、方案得不到相互借鑒。同時，由于信息的不共享，也會因治理中的無效方案或是嘗試探索過程浪費大量的資金。

4.東西部在草原荒漠化治理上的討價還價

對于草原荒漠化的治理，西部地區(qū)認(rèn)為東部是此項工程的受益者之一，并且造成草原荒漠化的成因中各種能源礦產(chǎn)的開發(fā)也占有相當(dāng)大的比重，開采出的礦產(chǎn)有一部分輸送到了東部，支持東部的發(fā)展。所以，在對草原荒漠化的治理過程中，東部地區(qū)有責(zé)任盡一份力。與之相反，東部地區(qū)認(rèn)為使用西部地區(qū)的能源，滿足誰受益誰付費，是有償使用，而不是無償占有。造成西部地區(qū)草原荒漠化的根本原因是西部地區(qū)的管理不善，所以在草原荒漠化治理的過程中，東部地區(qū)沒有治理之責(zé)。東西部地區(qū)在針對內(nèi)蒙古草原荒漠化治理過程中責(zé)任的相互推諉也是草原荒漠化治理中制約府際關(guān)系的又一因素。

5.同一地區(qū)同類資源重復(fù)開發(fā)加劇草原荒漠化

按照國務(wù)院《關(guān)于進一步促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》的要求，內(nèi)蒙古應(yīng)建設(shè)成為我國北方重要的生態(tài)安全屏障，國家重要的能源基地、新型化工基地、有色金屬生產(chǎn)加工基地和綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地。因此，自治區(qū)正加大力度促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，大力推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、清潔型能源開發(fā)、有色金屬資源的整合等幾個方面的工作。

但是，實際情況是，內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)各盟市資源重復(fù)開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化程度高。例如：內(nèi)蒙古是世界最大的“露天煤礦”之鄉(xiāng)。全國五大露天煤礦，內(nèi)蒙古地區(qū)占有4個，正是這種各個盟市各自為政、互不溝通，只注重一盟一市的利益，缺乏整體意識和盟市優(yōu)勢互補觀念的狀況，才造成內(nèi)蒙古草原荒漠化治理難以推行。

三、府際關(guān)系視角下治理草原荒漠化的對策

（一）加強國際政府間合作

在草原生態(tài)治理方面，我國通過多種形式積極地同國外進行聯(lián)系與溝通，加大國際合作項目的爭取力度，取得了一定的成績。近十年來，先后與美國、日本、澳大利亞、丹麥4個國家開展了9項有關(guān)草原生態(tài)治理的國際合作項目。

同樣，由于地理位置和所處緯度帶臨近，內(nèi)蒙古地區(qū)同樣重視與蒙古、俄羅斯等接壤國家在草原荒漠化治理上的合作。由中、蒙、俄三國相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者組成的“中亞游牧文明的變遷”國際科學(xué)考察隊于2000-2001年間進行了田野考察。近幾十年來草原荒漠化在內(nèi)蒙古、蒙古國、布里亞特三個地區(qū)已經(jīng)普遍出現(xiàn)，三個國家在草原荒漠化治理上的合作不斷加深。

今后，在草原生態(tài)治理國際合作中應(yīng)該進一步擴大合作的范圍與領(lǐng)域，由項目合作拓展到學(xué)科合作，同時加強有關(guān)草原荒漠化治理的知識與技術(shù)的交流，共同培養(yǎng)專業(yè)科學(xué)家和技術(shù)人員，實現(xiàn)知識、科學(xué)技術(shù)、專業(yè)人員的多方位合作，早日提出草原荒漠化治理的最佳方案。

（二）做好中央和地方政府規(guī)劃統(tǒng)籌

在內(nèi)蒙古草原荒漠化治理過程中，主要涉及的央地關(guān)系體現(xiàn)為財政方面與政策方面。

1.財政方面

為了使內(nèi)蒙古草原荒漠化治理真正落到實處，首先資金要落實到位。中央政府要將政府的預(yù)算、建設(shè)計劃和區(qū)域發(fā)展計劃相匹配。確保有專項資金用于支持區(qū)域發(fā)展。其次，要充分發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控能力，利用轉(zhuǎn)移支付等方式，保證用于草原治理的款項實質(zhì)實量地配發(fā)到所需區(qū)域。

2.政策方面

國內(nèi)有關(guān)草原荒漠化理論從1977年聯(lián)合國沙漠大會提出至今已經(jīng)30多年。以內(nèi)蒙古地區(qū)為例，在草原荒漠化治理上取得了一些成績，但是并不是非常顯著，究其原因是沒有一整套的協(xié)同治理方案，并且有關(guān)部門和相關(guān)省市的職責(zé)缺乏法律的規(guī)范化。鑒于此，中央政府應(yīng)該制定相應(yīng)法規(guī)明確職責(zé)，并且制定出各省市對于草原荒漠化治理系統(tǒng)的聯(lián)動方案。

（三）形成東西部地區(qū)跨域治理

針對東西部地區(qū)在草原荒漠化治理過程中的討價還價，除需要中央政府做好東西部地區(qū)的協(xié)調(diào)工作外，更重要的是東西部地區(qū)要轉(zhuǎn)變觀念意識，建立跨域治理的合作模式。跨域治理是指超越不同范圍的行政區(qū)域，建立協(xié)調(diào)、合作的治理體系，以解決區(qū)內(nèi)地方資源與建設(shè)不易協(xié)調(diào)或配合的問題。

建立跨域治理的合作模式，首先，中央要制定宏觀政策指導(dǎo)，制定專項法律保障實施。中央制定的政策是東西部跨域治理的總綱，沒有指導(dǎo)性的方向，東西部的跨域合作就僅僅是沒有方向的盲動，不僅治理達不到預(yù)期的效果，反而會適得其反。只有中央政府規(guī)劃出大方向與治理的整體方案，東西部各個省市依照規(guī)劃科學(xué)有序的行動，才能完成好任務(wù)。同時，專項法律的出臺，也是跨域治理連續(xù)性與長期性的保障。隨意的、非正規(guī)的條文，在政策執(zhí)行上缺乏法律的約束與保障，影響治理的連續(xù)性；同樣，出現(xiàn)問題由于沒有法律的明確歸責(zé)，就會造成責(zé)任的相互推諉，不利于治理的長期開展。所以，中央的宏觀指導(dǎo)與專項法律必不可少。

其次，要保證信息、技術(shù)和專業(yè)人員的共享。要建立起聯(lián)系各級政府間的“政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和各業(yè)務(wù)部門對外的“公共服務(wù)外網(wǎng)”、四庫（牧業(yè)人口和草原承包戶基礎(chǔ)信息庫、區(qū)內(nèi)外參與防治荒漠化和沙漠法人單位基礎(chǔ)信息庫、牧區(qū)自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫、畜牧業(yè)宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫等）。邀請東部地區(qū)對草原荒漠化治理有所研究以及有興趣研究的專家、學(xué)者到內(nèi)蒙古地區(qū)進行考察和實地研究，并且與西部地區(qū)相關(guān)領(lǐng)域的專家交流、討論，為內(nèi)蒙古草原荒漠化治理提出有效方案。內(nèi)蒙古草原荒漠化治理是一項復(fù)雜的工程，其中有許多難題需要高新技術(shù)來攻克，但是西部地區(qū)自身的實力難以完成，就需要東部地區(qū)予以幫助。

再次，建立有效的協(xié)調(diào)與合作組織。跨域合作組織對于實現(xiàn)內(nèi)蒙古草原荒漠化也是必不可少的。但是，現(xiàn)狀是要么缺乏正規(guī)的合作組織，要么，已建立的合作組織缺乏有效的內(nèi)部運作機制。建立東西部多方位多領(lǐng)域的合作組織，完善現(xiàn)有合作組織的職能，是實現(xiàn)內(nèi)蒙古草原荒漠化治理需要攻克的一大難題。

最后，要做到治理過程的實時監(jiān)控與治理結(jié)果的及時反饋。監(jiān)控與反饋的結(jié)果是檢驗跨域治理最有效的指標(biāo)。通過結(jié)果的及時反饋，既可以發(fā)現(xiàn)治理過程中存在的問題，又可以及時的修正方案，同時還可以很好的反映出東西部地區(qū)的合作成效。

（四）實現(xiàn)內(nèi)蒙古地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

地方政府內(nèi)關(guān)系的協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)為要做好內(nèi)蒙古地區(qū)各類資源的科學(xué)合理的開發(fā)，避免相同資源的無序開發(fā)。前文所提及內(nèi)蒙古地區(qū)四大露天煤礦的存在對于內(nèi)蒙古草原荒漠化形成有不可推卸的責(zé)任。所以，應(yīng)對內(nèi)蒙古地區(qū)現(xiàn)已開發(fā)資源的開采點的數(shù)量與分布，重復(fù)開采的程度有所掌握。避免同種資源的重復(fù)開采，同時要嚴(yán)格控制開采點的數(shù)量，堅決取締非法開采的礦井。要合理規(guī)劃，充分協(xié)調(diào)，力爭形成資源互補、合理有序的資源開發(fā)模式。

以府際關(guān)系的視角，形成國際政府間合作、中央和地方政府規(guī)劃統(tǒng)籌、東西部地區(qū)跨域治理、內(nèi)蒙古地區(qū)協(xié)調(diào)開發(fā)的自上而下的主體框架，是實現(xiàn)內(nèi)蒙古草原荒漠化治理的根本與保證。為早日實現(xiàn)內(nèi)蒙古草原荒漠化治理的目標(biāo)，就要充分發(fā)揮各級政府的職能，協(xié)調(diào)好各級政府的關(guān)系。

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責(zé)任編輯：康偉