制度倫理視野中農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整存在的問(wèn)題及對(duì)策

2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》將調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局列為一項(xiàng)重要工作，自此各地政府紛紛進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整并取得了一定的成效。但是，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中也出現(xiàn)了一些比較突出的問(wèn)題，影響了一些農(nóng)村學(xué)生公平地享有受教育的權(quán)利，造成了對(duì)教育公正的損害。為此，從制度倫理視角來(lái)關(guān)注這一教育政策的實(shí)施過(guò)程、在制度倫理的視角中探討農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整問(wèn)題具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、制度倫理：概念分析

關(guān)于制度倫理的含義，有“制度中心說(shuō)”、“倫理中心說(shuō)”和“雙向互動(dòng)說(shuō)”等觀點(diǎn)[1]。我們比較認(rèn)可“雙向互動(dòng)說(shuō)”。因此，簡(jiǎn)單地講，制度倫理就是指制度的合理性?！皬囊话愕囊饬x上來(lái)講，制度倫理就是指制度中的倫理或者說(shuō)制度的倫理，它包含制度的內(nèi)在制度蘊(yùn)涵——制度的價(jià)值訴求和制度的外在倫理效應(yīng)——對(duì)制度的倫理評(píng)價(jià)，制度倫理是這兩個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一。”[2]農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整也需要進(jìn)行必要的制度合理性及其價(jià)值訴求分析，本文側(cè)重于對(duì)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整所涉及的內(nèi)在制度價(jià)值訴求的分析。義務(wù)教育發(fā)展需要良好的制度和合理的制度安排，其中應(yīng)關(guān)注與制度倫理相一致的理念與價(jià)值，從制度倫理視角、運(yùn)用制度倫理的理念和價(jià)值來(lái)關(guān)注農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整問(wèn)題，這關(guān)系到義務(wù)教育的普及和鞏固，也關(guān)系到將來(lái)義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展。

二、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整：?jiǎn)栴}及誤區(qū)分析

1.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中的問(wèn)題

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中忽視制度倫理，從而導(dǎo)致了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中一些問(wèn)題，其中比較突出的問(wèn)題表現(xiàn)在如下方面。

（1）教育質(zhì)量問(wèn)題

在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的過(guò)程中出現(xiàn)了比較突出的教育質(zhì)量問(wèn)題。在學(xué)校布局調(diào)整后中心學(xué)校的校班額陡增，教師工作任務(wù)繁重，教育質(zhì)量難以有效保證[3]。出現(xiàn)這一問(wèn)題的主要原因在于很多教學(xué)點(diǎn)被撤銷(xiāo)，再加上學(xué)生基礎(chǔ)不同，水平不一，導(dǎo)致中心學(xué)校教師教學(xué)與管理的任務(wù)繁重，難以保證教育質(zhì)量。提高教育質(zhì)量是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的重要目的之一，通過(guò)合理合并辦學(xué)水平相對(duì)較差的學(xué)校，提高中心學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的初衷。但是，在各地布局調(diào)整的過(guò)程中由于地方政府只是考慮“效率”和“政績(jī)”，進(jìn)行“一刀切”式的盲目合并，使得部分中心學(xué)校沒(méi)有實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的提升，反而帶來(lái)了教育質(zhì)量的下降。不僅如此，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整使得部分地區(qū)輟學(xué)率上升。據(jù)2002年?yáng)|北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所對(duì)6省14縣17所農(nóng)村初中歷時(shí)兩年的調(diào)查顯示，初中學(xué)生的平均輟學(xué)率超過(guò)40%，研究者認(rèn)為隨著農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的推進(jìn)，農(nóng)民對(duì)教育付出的成本加大，如住宿費(fèi)和交通費(fèi)的增加等，在一定程度上加劇了輟學(xué)率的上升[4]。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后輟學(xué)率的上升與教育成本加大有著密切的關(guān)系，學(xué)校布局調(diào)整后有些學(xué)生只能到距離自己村比較遠(yuǎn)的中心校讀書(shū)，有些貧困家庭無(wú)力負(fù)擔(dān)額外的交通費(fèi)以及食宿費(fèi)等費(fèi)用，導(dǎo)致學(xué)生不得不輟學(xué)?！爸挥挟?dāng)相對(duì)優(yōu)質(zhì)的教育資源的供給對(duì)于每一個(gè)孩子來(lái)說(shuō)都成為有效供給時(shí)，我們才能說(shuō)它實(shí)現(xiàn)了教育的質(zhì)量公平，否則，優(yōu)質(zhì)的教育資源對(duì)他們來(lái)講就沒(méi)有任何意義?！盵5]面對(duì)在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中產(chǎn)生的教育公平問(wèn)題，我們應(yīng)該采取切實(shí)有效的措施加以解決。

（2）學(xué)生安全問(wèn)題

學(xué)生安全問(wèn)題也是當(dāng)前農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中出現(xiàn)的比較突出的問(wèn)題。當(dāng)前有些地區(qū)不合理的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整不僅嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的普及和鞏固，而且還會(huì)制約著農(nóng)村義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展，甚至影響當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定。目前農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中學(xué)生安全方面的問(wèn)題主要有：第一，農(nóng)村中小學(xué)生上學(xué)路途遙遠(yuǎn)、交通困難，且存在嚴(yán)重的安全隱患；第二，農(nóng)村寄宿學(xué)校安全、衛(wèi)生、管理等方面凸顯許多困難，嚴(yán)重影響學(xué)生的身心健康[6]。一些偏遠(yuǎn)地區(qū)或山區(qū)的學(xué)生，上學(xué)路途由于遙遠(yuǎn)和道路崎嶇難行，在上學(xué)途中存在很多安全隱患。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是因?yàn)椴糠值貐^(qū)只是對(duì)農(nóng)村中小學(xué)進(jìn)行了撤銷(xiāo)和合并，而沒(méi)有廣泛征求群眾的意見(jiàn)，也沒(méi)有考慮到當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境等實(shí)際情況。學(xué)生安全問(wèn)題是家長(zhǎng)乃至整個(gè)社會(huì)高度關(guān)注的一大問(wèn)題，各地在進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整的過(guò)程中應(yīng)該充分重視并采取行之有效的措施去解決這一問(wèn)題。

（3）教育費(fèi)用問(wèn)題

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整也出現(xiàn)了比較突出的教育費(fèi)用問(wèn)題，正如有學(xué)者指出由于農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，導(dǎo)致“子女教育費(fèi)用驟增，農(nóng)民家庭無(wú)力支撐，難以為繼”[7]。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整使得偏遠(yuǎn)地區(qū)一些家庭教育成本負(fù)擔(dān)更重。一方面，有些偏遠(yuǎn)地區(qū)家庭如果學(xué)生不住校就要支付學(xué)生往返的交通費(fèi)用，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)的一些農(nóng)村家庭無(wú)異于是一筆額外教育支出；另一方面，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，更多農(nóng)村家庭的學(xué)生因?yàn)槁吠具b遠(yuǎn)等原因不得不住宿，由此產(chǎn)生的包括學(xué)生的住宿費(fèi)、餐費(fèi)、交通費(fèi)以及生活零用錢(qián)等費(fèi)用，讓部分農(nóng)村家庭負(fù)擔(dān)不起。在沒(méi)有進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整之前，在本村或本村附近上學(xué)的學(xué)生不會(huì)額外支付食宿費(fèi)以及交通費(fèi)等費(fèi)用，并且在本村上學(xué)的學(xué)生還可以幫父母做一些家務(wù)，這樣可以減輕一些家庭負(fù)擔(dān)。由于學(xué)校布局調(diào)整而產(chǎn)生的教育費(fèi)用問(wèn)題是導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)等問(wèn)題的主要原因之一，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整在一定程度上損害了一部分偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生的教育權(quán)利，沒(méi)有使他們享受到公平的受教育權(quán)利。

2.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的誤區(qū)分析

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中忽視制度倫理，從而導(dǎo)致了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中的一些問(wèn)題。從制度倫理的視角來(lái)看，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程之所以會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，其主要原因表現(xiàn)在以下方面。

（1）注重“規(guī)模效益”而忽視“公平正義”

我國(guó)義務(wù)教育的目的一方面在于促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步和國(guó)家的發(fā)展，另一方面，促進(jìn)個(gè)人的生存與發(fā)展也應(yīng)該成為義務(wù)教育的目的之一。作為一項(xiàng)公益性事業(yè)，義務(wù)教育不應(yīng)該把追求經(jīng)濟(jì)效益作為唯一目的，“公平正義”也應(yīng)該成為義務(wù)教育追求的重要目的。我國(guó)中西部農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中，有些地方政府將“規(guī)模效益”作為學(xué)校布局調(diào)整的主要目的，從而忽視了對(duì)“公平正義”的追求。但是，“經(jīng)濟(jì)更多的是私利性，而教育更多的是公益性；經(jīng)濟(jì)追求效率，而教育追求公正。學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)該回歸到教育的本性：堅(jiān)持制度建設(shè)的目的是為了促進(jìn)學(xué)生全面、和諧、個(gè)性化發(fā)展；堅(jiān)持教育的公益性，把公正作為制度建設(shè)的首要要求”[8]。

（2）注重“政績(jī)”而忽視“長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展”

我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中出現(xiàn)的形式化傾向，主要表現(xiàn)為重視政績(jī)等表面形式，忽視教育的可持續(xù)發(fā)展?！氨热纭非蠖唐诶妗寝r(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中的‘形式化’的表現(xiàn)，‘撤點(diǎn)并?！?、‘巨型學(xué)校’建設(shè)又將成為新的教育政績(jī)。”[9]一些地方政府在進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中追求短期利益和效率的最大化，而忽視了教育制度建設(shè)的長(zhǎng)期性，對(duì)一些涉及學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的更為本質(zhì)的一些問(wèn)題置若罔聞。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的“政績(jī)工程行為”導(dǎo)致對(duì)教育可持續(xù)發(fā)展的忽視，導(dǎo)致對(duì)教育價(jià)值與內(nèi)涵的誤解。因而，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，我們應(yīng)該更多地關(guān)注教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，關(guān)注教育制度的質(zhì)量和內(nèi)涵。

（3）重視制度的“強(qiáng)制性變遷”而忽視“誘致性變遷”

在當(dāng)前進(jìn)行的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中，很多地方政府比較重視“自上而下”的“集權(quán)式”的“強(qiáng)制性變遷”，卻忽視了“自下而上”的“誘致性變遷”。在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，一些地方政府大多實(shí)施的是強(qiáng)制性變遷行為，往往忽視家長(zhǎng)和村民意愿?！坝姓{(diào)查表明：有45.3%的家長(zhǎng)表示當(dāng)?shù)貙W(xué)校布局調(diào)整沒(méi)有征求過(guò)包括自己在內(nèi)的村民的意見(jiàn)；有10.9%的家長(zhǎng)認(rèn)為地方政府采用了強(qiáng)制方式進(jìn)行布局調(diào)整?！盵10]由此可見(jiàn)，一些地方政府在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中大多是運(yùn)用了“強(qiáng)制性變遷”的方式，沒(méi)有考慮“自下而上”的“誘致性變遷”方式，沒(méi)有賦予群眾民主管理的權(quán)利，沒(méi)有重視家長(zhǎng)和群眾的意見(jiàn)和呼聲。

三、基于制度倫理視野中的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整：思路及對(duì)策

在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中應(yīng)該大力關(guān)注制度倫理。從我們的教育改革和實(shí)踐來(lái)看，我們需要重點(diǎn)關(guān)注制度倫理的以下方面。

1.關(guān)注教育公正，適度調(diào)整布局

“一個(gè)公正的社會(huì)不能是在剝奪弱者的基礎(chǔ)上使強(qiáng)者更強(qiáng)的社會(huì)，而應(yīng)是強(qiáng)者扶助弱者，從而使弱者變強(qiáng)的社會(huì)。”[11]我們?cè)谶M(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的倫理分析時(shí)，教育公正應(yīng)該是我們重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。“城鎮(zhèn)與農(nóng)村的學(xué)校布局標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所不同。由于城鎮(zhèn)人口較為集中，人口數(shù)量較大，并且今后幾年隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的繼續(xù)遷移，城市的學(xué)齡人口數(shù)量將會(huì)更大。而與此相反，農(nóng)村人口的急劇下降和大量人口的遷移，農(nóng)村的人口密度將會(huì)更小，特別是適齡兒童和青少年需要入學(xué)的實(shí)際人口下降，因此城鎮(zhèn)學(xué)校的輻射半徑應(yīng)該小于農(nóng)村，城市學(xué)校的建設(shè)更應(yīng)該注重規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而農(nóng)村中小學(xué)的輻射半徑應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市，其學(xué)校建設(shè)更應(yīng)該注重的是社會(huì)公平?！盵12]因此，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中，一方面，要整體強(qiáng)調(diào)集中辦學(xué)提高規(guī)模效益，提升教育質(zhì)量；另一方面，我們更應(yīng)從教育公正的角度去考慮，過(guò)度撤并校點(diǎn)必然損害教育公正，我們應(yīng)該保留必要的農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，讓偏遠(yuǎn)、貧困和民族地區(qū)的學(xué)生能夠公平地接受教育。從表面上看這樣做好像是不利于規(guī)模和效益，但是不能片面強(qiáng)調(diào)規(guī)模效益而無(wú)視弱勢(shì)人群的公平受教育權(quán)利。關(guān)注教育公正有利于學(xué)生的全面自由和諧發(fā)展，也有利于教育的可持續(xù)發(fā)展，從而促進(jìn)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。

2.貫徹“以人為本”，提升教育質(zhì)量

“以人為本”是指“以人的發(fā)展特別是作為教育對(duì)象的具體的個(gè)人的和諧、完善的發(fā)展為根本”[13]。在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中貫徹“以人為本”就是要“以學(xué)生為本”，就是要關(guān)注學(xué)生的全面和諧發(fā)展，具體表現(xiàn)為要關(guān)注學(xué)生的教育質(zhì)量和就學(xué)安全等問(wèn)題。只有把學(xué)生的利益放在首位，切實(shí)關(guān)注學(xué)生的發(fā)展，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整才能更好地體現(xiàn)教育的可持續(xù)發(fā)展，才能真正地體現(xiàn)教育制度的育人功能。在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的過(guò)程中，應(yīng)該把提升教育質(zhì)量當(dāng)作布局調(diào)整的重要出發(fā)點(diǎn)。有些地方政府從“政績(jī)”出發(fā)，采取“一刀切”的方式進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整。這種形式化的做法實(shí)際上并沒(méi)有考慮到教育的可持續(xù)發(fā)展，沒(méi)有考慮到讓更多的學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)和公平的教育。從制度倫理的視角出發(fā)，一項(xiàng)科學(xué)合理的政策應(yīng)該是一項(xiàng)體現(xiàn)教育公平與教育公正的政策。因此，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的過(guò)程中應(yīng)該最大程度地優(yōu)化和整合農(nóng)村教育資源，關(guān)注學(xué)生的利益，以保障更多的農(nóng)村學(xué)生能夠接受到公平和優(yōu)質(zhì)的教育。

3.注重誘致性變遷，倡導(dǎo)民主管理

在當(dāng)前的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，一些地方政府大多是采取“強(qiáng)制性變遷”的行為推行這一教育政策。政府自上而下的強(qiáng)制性行為導(dǎo)致一些群眾的抵制，也損害了一些弱勢(shì)群體的受教育權(quán)利。受各方面觀念的影響，群眾對(duì)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的認(rèn)識(shí)和理解需要一個(gè)過(guò)程。因此，地方政府在學(xué)校布局調(diào)整過(guò)程中，不應(yīng)該以自上而下的強(qiáng)制性變遷方式為主，而應(yīng)該充分考慮群眾的意見(jiàn)，讓群眾參與民主管理，形成誘致性變遷的群眾基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整。所以，以誘致性變遷為主的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整方式能夠更好地實(shí)施這一教育政策，最大效度地減少群眾與政府之間的矛盾與沖突，從而真正把這項(xiàng)政策實(shí)施成為一個(gè)民主管理的過(guò)程。

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是一項(xiàng)有利于農(nóng)村教育持續(xù)和健康發(fā)展的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，如果能夠多從制度倫理的視角去關(guān)注這項(xiàng)教育政策，那么農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整一定會(huì)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展，對(duì)我國(guó)義務(wù)教育的普及、鞏固和提高將起到積極的促進(jìn)作用。因此，應(yīng)該穩(wěn)妥推進(jìn)和合理落實(shí)這一政策，并在具體實(shí)施的過(guò)程中充分考慮制度的公正性。如果沒(méi)有從制度倫理視角去落實(shí)這一政策，那么農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整這樣一項(xiàng)政策也有可能產(chǎn)生消極和負(fù)面的影響。當(dāng)前，我國(guó)部分地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過(guò)程中所出現(xiàn)的一些問(wèn)題，也為我們將來(lái)落實(shí)這項(xiàng)政策提供了必要的借鑒。因此，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的過(guò)程中，應(yīng)該從制度倫理視角出發(fā)，充分考慮到群眾的意見(jiàn)，讓群眾參與到政策的制定和實(shí)施過(guò)程中，真正保障群眾及其子女的利益，最大限度地促進(jìn)教育公正。

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