中國國企的劃分與監(jiān)管

今年的政府工作報告中再次提出，要進一步深化國有企業(yè)改革。從國有企業(yè)存在和發(fā)展的不同屬性來說，中國特色市場經(jīng)濟模式下，中國國有企業(yè)應(yīng)劃分為以下兩類：

一類是公益性企業(yè)，其特點采取國有獨資形態(tài)，不以營利為目的，企業(yè)家是公務(wù)員。

另一類是營利性企業(yè)，由于其與一般現(xiàn)代公司無異，其特點是采取國資控股或參股形態(tài)，以追求營利為目的，企業(yè)家來自職業(yè)經(jīng)理人。營利性國企按照商業(yè)原則運營的公司，主要受民商事法律調(diào)整，而絕大多數(shù)的國有企業(yè)都應(yīng)當屬于營利性國企的范疇。

在對國企進行分類的基礎(chǔ)上，如何進行監(jiān)管，形成更加完善的國資監(jiān)管體系，也是今年兩會代表委員和專家學者關(guān)注的焦點。政府所有者職能與公共管理者職能分開是國企分類監(jiān)管的理論基礎(chǔ)。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府具有國有資產(chǎn)所有者和公共管理者雙重身份。公共管理者是在市場經(jīng)濟條件下承擔維護市場秩序、保證市場公平職能的政府部門，如財政、工商、稅務(wù)等。公共管理者相當于賽場里的“裁判員”，它負責維持市場經(jīng)濟運行規(guī)則，所有微觀載體都要遵守公共管理者制定的規(guī)則，沒有“國家隊”、“私人隊”與“外國隊”的親疏之分。

同時，政府除具有公共管理者職能外，還具有國有資產(chǎn)所有者職能，承擔所有者職能的政府部門相當于賽場里的“教練員”，“教練員”的職責是指揮“運動員”，即國有實體企業(yè)在賽場上取得好的成績，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

在國有資產(chǎn)管理中，國資系統(tǒng)與財政部門的定位是不同的，國資系統(tǒng)作為一個整體應(yīng)該履行國有資產(chǎn)所有者職能，財政部則應(yīng)履行社會公共管理職能。因此，營利性國企應(yīng)當由國資系統(tǒng)監(jiān)管，監(jiān)管范圍是國家出資形成的以追求營利為目的的全部國有資本，包括產(chǎn)業(yè)類（如各國有資本經(jīng)營公司）、金融類（如中投公司）和其他符合營利性條件的資本。大型商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、資產(chǎn)管理公司等在內(nèi)的金融類國有企業(yè)，與普通市場主體無異，并且大部分已經(jīng)在交易所掛牌上市。這些金融類國企應(yīng)與其他從事石油、石化、電信產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)一樣屬于營利性國企，應(yīng)當是在競爭性領(lǐng)域接受國資委監(jiān)管的企業(yè)，不應(yīng)將其劃歸其他機構(gòu)獨立監(jiān)管。

公益性國企應(yīng)由財政部監(jiān)管，從目前來看，主要有以下幾類企業(yè)：一是純粹為提供公共產(chǎn)品而設(shè)立的企業(yè)，比如國防、城市道路和路燈等基礎(chǔ)性設(shè)施的供應(yīng)商；二是生產(chǎn)國家專營專賣產(chǎn)品的企業(yè)，這類企業(yè)由于其高度壟斷的特征，不能由一般的私人提供，比如造幣、煙草等領(lǐng)域；三是涉及郵政中普遍服務(wù)業(yè)務(wù)、鐵道經(jīng)營等改革過程中尚不能完全交由私人提供的行業(yè)，這些領(lǐng)域由于其業(yè)務(wù)的特殊性，也應(yīng)當劃入公益性國企的領(lǐng)域，交由公共財政進行管理。