新型城鎮(zhèn)化更應(yīng)以人為本

在剛剛閉幕的“兩會(huì)”上，由李克強(qiáng)總理提出的“新型城鎮(zhèn)化”政策成為本次會(huì)議的熱點(diǎn)話題之一，被多次提及。新型城鎮(zhèn)化除了將成為中國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力外，更是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步實(shí)施改革的總抓手、主命題。如何實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的結(jié)合，如何通過(guò)改革避免在推行新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的“投資大躍進(jìn)”、“造新城”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。帶著這些問(wèn)題，《經(jīng)濟(jì)》記者采訪了國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展研究中心研究員易鵬。

《經(jīng)濟(jì)》：您曾公開(kāi)表示“城鎮(zhèn)化只是中國(guó)最大內(nèi)需的潛力所在而不是內(nèi)需所在，要想從內(nèi)需潛力變成真正的內(nèi)需，就必須要借助改革來(lái)推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)”。您所指的“改革”具體指哪些方面？

易鵬：戶籍、財(cái)稅、利率、機(jī)構(gòu)職能、土地等基本資源要素、經(jīng)濟(jì)考核制度、收入分配體制等改革。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，就要扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要基于綠色、生態(tài)的理念。因此，稅收要向抑制高耗能的產(chǎn)業(yè)、扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜，起到結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。要以推動(dòng)消費(fèi)為主，擴(kuò)大投資為輔?！皟蓵?huì)”后，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的稅收工作重點(diǎn)，可能會(huì)更側(cè)重消費(fèi)稅方面的改革，比如房產(chǎn)稅，因?yàn)榈胤秸敢獯龠M(jìn)消費(fèi)。而以往以增值稅為主體的稅收方式，是以工業(yè)生產(chǎn)為主體，這就導(dǎo)致鋼廠、水泥廠的嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩。稅制的調(diào)整會(huì)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，有助于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量的提升。比如，最近北京市出現(xiàn)的霧霾天氣。北京市內(nèi)污染嚴(yán)重的工廠雖然已經(jīng)遷到京外，但霧霾天氣是受整體區(qū)域環(huán)境影響的。北京市周邊的河北省是產(chǎn)煤大省，并且北京把很多廠遷到河北，這樣就會(huì)造成京外空氣污染影響京內(nèi)。通過(guò)稅制改革，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，就會(huì)促進(jìn)綠色、生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過(guò)利率市場(chǎng)化的改革，經(jīng)營(yíng)要素能夠?qū)崿F(xiàn)更好的資源配置。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，一邊要讓農(nóng)民工進(jìn)城，一邊又對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提出了更高的要求，這需要政府財(cái)政支出的支持。一些專家、學(xué)者反對(duì)戶籍大改革，就是出于財(cái)政方面的考慮。但地方政府可以通過(guò)將大型國(guó)有企業(yè)，比如銀行、事業(yè)單位、國(guó)企等的收入充實(shí)到社會(huì)保障基金中，幫助解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的財(cái)政不足問(wèn)題。一些地方政府把新型城鎮(zhèn)化誤認(rèn)為是“造新城”，依賴土地財(cái)政資金的支持，或者將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)投資，但核心還是想方設(shè)法提升城市的承載力。

未來(lái)的10年，我希望是改革的10年?，F(xiàn)在我們處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程深水區(qū)、攻堅(jiān)期，只有通過(guò)改革才能化解許多問(wèn)題。以前的城鎮(zhèn)化是“多贏”，現(xiàn)在的新型城鎮(zhèn)化是“此消彼長(zhǎng)”，比如北京市在開(kāi)放異地高考政策方面，在惠及一些人利益的同時(shí)，也會(huì)危及一些人的利益，因此需要不斷研究。但如果不推動(dòng)改革，就會(huì)出現(xiàn)倒逼改革的現(xiàn)象。比如此次“兩會(huì)”期間，有著“最美洗腳妹”之稱的安徽農(nóng)民工代表劉麗，引起廣泛熱議。來(lái)自深圳的農(nóng)民工代表易鳳嬌也提出“建議公司提供夫妻房”，期望社會(huì)給予農(nóng)民工更多的人文關(guān)懷。新一代的農(nóng)民工大多為“80后”、“90后”的年輕人，他們的成長(zhǎng)與生活環(huán)境與他們的父輩大不相同。這些“農(nóng)民工二代”更期望得到社會(huì)的認(rèn)同與尊重，否則將會(huì)造成社會(huì)的動(dòng)蕩。在推行城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，中央應(yīng)重視各項(xiàng)改革措施的整體性、協(xié)調(diào)性。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是政治、社會(huì)、改革問(wèn)題。

《經(jīng)濟(jì)》：新型城鎮(zhèn)化在推行的過(guò)程中會(huì)不會(huì)走投資驅(qū)動(dòng)型的老路？頂層是否對(duì)制度考核有相應(yīng)的考量？

易鵬：一年前，李克強(qiáng)就已經(jīng)提出新型城鎮(zhèn)化的概念，目的就是為把城鎮(zhèn)化的問(wèn)題討論清楚，比如粗放性、不公平性等。以前，城鎮(zhèn)化是1.0版：重速度，不重質(zhì)量；現(xiàn)在，新型城鎮(zhèn)化是2.0版：既重速度，也重質(zhì)量。在這一過(guò)程中，地方政府會(huì)將新型城鎮(zhèn)化誤認(rèn)為“搞投資”。因此，首先要明確新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，讓社會(huì)中的更多人知道城鎮(zhèn)化不是搞房地產(chǎn)、搞投資；其次，在明確新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵后，頂層應(yīng)制定相關(guān)配套制度，比如：對(duì)于“造新城”現(xiàn)象，中央可以通過(guò)制定更嚴(yán)格的土地制度、土地指標(biāo)，逼迫地方政府在原有城市基礎(chǔ)上，提升城市承載能力；再次，建立新的政績(jī)考核體系，將新型城鎮(zhèn)化落實(shí)情況與政績(jī)考核配套；最后，對(duì)城鎮(zhèn)化率一定不要規(guī)定指標(biāo)考核，使其順其自然地增長(zhǎng)。把城市承載能力、公用服務(wù)問(wèn)題解決了，新型城鎮(zhèn)化自然就會(huì)水到渠成。否則，將會(huì)造成弄虛作假、導(dǎo)致半城鎮(zhèn)化和低質(zhì)城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的出現(xiàn)。中國(guó)的城鎮(zhèn)化不是一蹴而就的，新型城鎮(zhèn)化更是以制度為基礎(chǔ)的。

此次“兩會(huì)”審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中表示，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)改革。機(jī)構(gòu)體質(zhì)的改革，表明頂層對(duì)各部門(mén)職能、崗位要求的更加明確、清晰。但在推行新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，還要加強(qiáng)監(jiān)督落實(shí)。這方面，除了靠中央政府外，還要加大民眾的參與。比如很多地方開(kāi)山辟地，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞，民眾的反對(duì)就會(huì)成為最大的聲音和制衡力量。改革就是放權(quán)，不能總是中央和地方政府說(shuō)了算。但要政府權(quán)力轉(zhuǎn)移，一定要有承接平臺(tái)，這就需要搞活企業(yè)，從而解決就業(yè)問(wèn)題。因此，城鎮(zhèn)化成本的支出是由個(gè)人、企業(yè)、政府一起承擔(dān)的。

《經(jīng)濟(jì)》：會(huì)不會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)化投資“大躍進(jìn)”的現(xiàn)象？

易鵬：存在一定風(fēng)險(xiǎn)。中央從沒(méi)說(shuō)過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)就是“造新城”，也不是投資“大躍進(jìn)”，關(guān)鍵在于制度改革、合理規(guī)劃、節(jié)約發(fā)展。地方政府應(yīng)該做到：首先，控制投資。城鎮(zhèn)化可能會(huì)產(chǎn)生一定的投資，但必要的投資還是要有，只是不能超過(guò)正常增長(zhǎng)水平；其次，科學(xué)規(guī)劃、因地制宜。有些村鎮(zhèn)人口數(shù)量有限，因此，對(duì)人口數(shù)量有一定要求的工業(yè)生產(chǎn)便不能成為這些地方的發(fā)展主體，只能轉(zhuǎn)而發(fā)展旅游業(yè)或有特色的產(chǎn)業(yè)。在這方面，中央政府應(yīng)做總體規(guī)劃，地方政府做制度規(guī)劃，因?yàn)閭€(gè)別城市的發(fā)展規(guī)劃需要根據(jù)諸多因素的變化發(fā)生不斷地調(diào)整。比如深圳曾以農(nóng)民工的人口流動(dòng)為主，現(xiàn)在又出現(xiàn)了新的人口流動(dòng)模式，即到深圳務(wù)工人員將自己的老婆、孩子、父母都接到深圳去，這對(duì)深圳的公共服務(wù)設(shè)施就會(huì)提出更高的要求。此外，深圳的人口素質(zhì)在不斷提升，配合高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也在不斷發(fā)展。隨著人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)的變遷，未來(lái)城市布局也要不斷發(fā)生改變。

《經(jīng)濟(jì)》：在推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，地方政府除了會(huì)擴(kuò)張?jiān)煨鲁?，還有哪些問(wèn)題是可能發(fā)生或應(yīng)該避免的？

易鵬：地方政府對(duì)新型城鎮(zhèn)化的概念理解并不是太清晰，因?yàn)橹醒脒€未出臺(tái)規(guī)劃意見(jiàn)。地方政府在推行新型城鎮(zhèn)化時(shí)，錢(qián)從哪里來(lái)是個(gè)極大的問(wèn)題，不能靠征稅，所以只好做地產(chǎn)投資或“造新城”。

此外，在推行新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府還會(huì)出現(xiàn)對(duì)城市管理、規(guī)劃的不周全。比如我國(guó)一些小縣城，人口不到20萬(wàn)，卻要修很多條寬敞的馬路，這是沒(méi)有必要的。反之，上海高鐵因現(xiàn)在沒(méi)有太多人乘坐，就出現(xiàn)眾多“資源浪費(fèi)”等類似的聲音。我認(rèn)為，這都是對(duì)外來(lái)城市管理、規(guī)劃考慮不周的表現(xiàn)。地方政府在推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，應(yīng)具有前瞻性，看到未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，而不該僅著眼于當(dāng)前。此外，多地出現(xiàn) “視覺(jué)城市”。今年“兩會(huì)”開(kāi)幕伊始，溫家寶所作的《政府工作報(bào)告》中就明確提出，要建設(shè)以人為本的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化更應(yīng)由以物為本向以人為本過(guò)渡。在上海市陸家嘴工作的人們，在生活方面會(huì)感到非常不適，因?yàn)樵摰貐^(qū)的消費(fèi)過(guò)高。在建設(shè)之初，地方政府將視覺(jué)效果放在實(shí)用性之上，造成巨額的財(cái)政支出。這就使我們考慮到一個(gè)問(wèn)題：中國(guó)是不是很多城市都需要建設(shè)成為世界城市、視覺(jué)城市？因此，我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的投入成本不應(yīng)過(guò)高，否則會(huì)使市場(chǎng)、居民望而卻步。并且，高投入必然造成高房?jī)r(jià)、高消費(fèi)，這也將抑制城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

中國(guó)各個(gè)城市的實(shí)際差別很大，因此，在進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，地方政府應(yīng)根據(jù)自身情況，逐漸消化。

《經(jīng)濟(jì)》：您認(rèn)為，“兩會(huì)”后，政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上的工作重點(diǎn)將會(huì)是什么？

易鵬：“兩會(huì)”后，建設(shè)城市群的力度會(huì)加大。此次“兩會(huì)”期間，湖南、湖北、江西、安徽四省高層提議“將長(zhǎng)江中游城市群納入國(guó)家戰(zhàn)略”。此前，我也曾提出“3+n”發(fā)展模式，即在珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈之后，我國(guó)也應(yīng)開(kāi)始打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“第四極”城市群。除長(zhǎng)江中游城市群外，我還建議中三角、中四角可以建設(shè)成為下一個(gè)城市群。因?yàn)?，這些地方人口輻射規(guī)模廣、交通便利、水源充足，且產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好。此外，“兩會(huì)”后，我認(rèn)為，國(guó)家將從以人為本的新角度出發(fā)，軟硬結(jié)合積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。