食品安全監(jiān)管地方保護(hù)主義及其破解

【摘要】近年來，我國食品安全問題層出不窮、屢禁不止，成為影響極其惡劣的社會(huì)問題，而引發(fā)食品安全問題的一大原因就是食品監(jiān)管的地方保護(hù)主義。破除地方食品安全監(jiān)管的地方保護(hù)主義，必須堅(jiān)持以人為本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀來考評地方政績，健全食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)問責(zé)制，建立健全食品監(jiān)管公眾參與制。

【關(guān)鍵詞】食品監(jiān)管 地方保護(hù)主義 機(jī)構(gòu)問責(zé)制 公眾參與制

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，食品安全問題也以爆炸式方式凸顯出來，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的生命健康，擾亂了社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，危害了社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。諸多事實(shí)表明，每一起重大食品安全違法犯罪的背后，都或多或少存在著監(jiān)管部門的監(jiān)管失職、瀆職因素，而地方保護(hù)主義正是引發(fā)監(jiān)管失職、瀆職的重要原因之一。探究食品監(jiān)管地方保護(hù)主義的原因及解決路徑，是防范食品安全問題頻繁發(fā)生的重要突破口。

食品安全監(jiān)管地方保護(hù)主義概念

市場經(jīng)濟(jì)是以價(jià)值規(guī)律為主導(dǎo)，但也離不開政府的干預(yù)。因?yàn)槭袌稣{(diào)節(jié)不是萬能的，存在諸多問題。但是政府干預(yù)同樣也有缺陷。食品監(jiān)管中的地方保護(hù)主義就是監(jiān)管失靈的表現(xiàn)之一。食品監(jiān)管地方保護(hù)主義就是指食品安全監(jiān)管部門為了保護(hù)地方局部經(jīng)濟(jì)利益及政績，履行監(jiān)管職能時(shí)失職、瀆職，導(dǎo)致監(jiān)管行為低效率、無效率甚至負(fù)效率，無法彌補(bǔ)市場缺陷和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的行為和現(xiàn)象的總稱。地方保護(hù)主義使被保護(hù)的違法企業(yè)有恃無恐、恣意妄為，令守法企業(yè)感到吃虧，導(dǎo)致對違法行為的效仿，同時(shí)損害了消費(fèi)者利益和經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，破壞了政府公信力和國家形象。

食品安全監(jiān)管地方保護(hù)主義原因分析及評判

食品安全監(jiān)管地方保護(hù)主義原因分析。由于財(cái)政收入、政績、人情、貪腐、官員升遷等多種因素的影響，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管的內(nèi)在動(dòng)力不足，地方保護(hù)主義盛行。政府擔(dān)任著保障社會(huì)公共健康的重任，同時(shí)也要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此，政府責(zé)任常常在食品安全問題領(lǐng)域中發(fā)生沖突，常常會(huì)面對是堅(jiān)持保障民眾健康還是堅(jiān)持GDP至上的選擇。從長遠(yuǎn)和根本上來看，這二者并不矛盾，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展就是為了實(shí)現(xiàn)民眾的安居樂業(yè)，保障民眾生命健康也是安居樂業(yè)的應(yīng)有之義。但是從局部和階段性來看，二者不僅存在沖突，而且沖突還是激烈的。譬如，三鹿奶粉事件中，石家莊市政府在得知實(shí)情后，居然拖延了一個(gè)月之久才上報(bào)上級國家機(jī)關(guān)，并且應(yīng)三鹿集團(tuán)申請加強(qiáng)對媒體的“管控和協(xié)調(diào)”，給調(diào)查工作進(jìn)展制造了許多的阻力。作為政府責(zé)任部門，出了人命關(guān)天的大問題，不僅不迅速采取措施防止危害的進(jìn)一步擴(kuò)大，反而為虎作倀，縱容掩蓋。原因也很明顯，三鹿是石家莊市的龍頭企業(yè)、利稅大戶，三鹿垮了，石家莊市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)遭受重創(chuàng)，隨之而來的是“多米諾骨牌效應(yīng)”，地方政府的面子蒙羞、官員的升遷受阻。至于受害嬰幼兒的生命安全，則不在考慮之列。企業(yè)與地方政府在一定程度上形成了事實(shí)上的利益共同體，既為地方政府提供了滾滾的財(cái)政收入和龐大的就業(yè)崗位，又提供了官員升遷的資本，前者發(fā)財(cái)，后者升官，二者一榮俱榮，一損俱損。試問政府對這些企業(yè)如何形成有效監(jiān)管？只要沒有受到外界的追責(zé)，一些地方政府部門對企業(yè)的違法行為就難免會(huì)聽之任之。

食品安全監(jiān)管地方保護(hù)主義評判。為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就要犧牲掉民眾的生命健康，這已經(jīng)不是個(gè)別監(jiān)管部門的邏輯思維，而是不少監(jiān)管部門的一貫性做法。那么在當(dāng)前階段，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾健康誰更重要呢？我們認(rèn)為，保障民眾的知情權(quán)、安全權(quán)更為重要，理由如下：

第一，我國目前處于社會(huì)主義初級階段，人民日益增加的物質(zhì)需求同落后的生產(chǎn)力之間的矛盾依然是我國的主要矛盾，但是隨著我國生產(chǎn)力的提高和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人民的基本物質(zhì)需求已能得到保障。隨之而來的卻是越來越多的社會(huì)矛盾。民眾普遍感受到，經(jīng)濟(jì)越來越好了，可是牢騷越來越多了。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和幸福指數(shù)并不完全成正比。人民是國家的根本，也是我國社會(huì)主義事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)和保障。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終落腳點(diǎn)在于社會(huì)中的每一個(gè)個(gè)體，個(gè)體的安全、健康和幸福是衡量一個(gè)政府和社會(huì)發(fā)展的終極指標(biāo)。而在目前階段，溫飽問題已經(jīng)基本解決，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不再像以前那么緊迫。人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)已在發(fā)生轉(zhuǎn)移，政府就應(yīng)順勢而動(dòng)，而不應(yīng)固守習(xí)慣定勢。

第二，在當(dāng)前社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，階層不斷分化，社會(huì)結(jié)構(gòu)解體與重組頻繁，各種社會(huì)矛盾突出，民眾對政府的信任度遭遇嚴(yán)重危機(jī)。不容否認(rèn)的是，改革開放三十年來，在黨和政府帶領(lǐng)下，中國取得了舉世矚目的輝煌成績，這是有目共睹的，這是取信于民的關(guān)鍵因素。但是，在當(dāng)前利益結(jié)構(gòu)失衡、社會(huì)矛盾紛雜的情況下，一味強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)而置民眾其他需求于不顧，改革開放三十年積累的信任紅利會(huì)逐步銷蝕。這甚至可能陷入“塔西佗陷阱”，當(dāng)政府部門失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說假話、做壞事。經(jīng)濟(jì)不增長，政治信任流失；經(jīng)濟(jì)增長了，政治信任同樣流失?，F(xiàn)實(shí)生活中常見的“端起碗吃肉、放下碗罵娘”，以及網(wǎng)絡(luò)虛擬空間中動(dòng)不動(dòng)就罵貪官、罵體制、罵政府的現(xiàn)象能夠說明這一點(diǎn)。監(jiān)管部門為了經(jīng)濟(jì)利益官商勾結(jié)時(shí)，不僅犧牲了民眾知情權(quán)和安全權(quán)，也犧牲了民眾對政府信任。一個(gè)國家、一個(gè)政府，失去了人民大眾的信任，不僅會(huì)帶來執(zhí)政困難的危機(jī)，更深層的危害也是不言而喻的。

第三，單從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，為了保全暫時(shí)的階段性經(jīng)濟(jì)利益，往往會(huì)失去更多的全局性的長遠(yuǎn)利益。就三鹿奶粉事件而言，不僅毀掉了一個(gè)曾經(jīng)品牌價(jià)值高達(dá)149.07億元、位居國際知名雜志《福布斯》評選的“中國頂尖企業(yè)百強(qiáng)”乳品行業(yè)第一位的“三鹿”，政府也被迫承擔(dān)起了補(bǔ)償責(zé)任，撥付了約9.2億元經(jīng)費(fèi)用于解決三鹿奶粉事件。①不僅如此，單就“三鹿”和奶粉業(yè)的集體淪陷所帶來的國際負(fù)面影響而言，其給中國經(jīng)濟(jì)和整個(gè)國家形象帶來的“品牌損益”至少是以萬億計(jì)的，要想重新修復(fù)，所要付出的艱辛卓絕以及時(shí)間，難以估量。

中國制造曾經(jīng)是物美價(jià)廉的代名詞，如今卻換來了“毒奶粉”的惡名。五年過去了，三鹿之痛是否消逝了，答案是否定的。香港特區(qū)2013年3月1日起實(shí)施《2013年進(jìn)出口（一般）（修訂）規(guī)例》，根據(jù)該法例，離開香港的16歲以上人士每人每天不得攜帶總凈重超過1.8公斤的嬰兒配方奶粉，這相當(dāng)于普通的兩罐900克奶粉，違例者一經(jīng)定罪，最高可被罰款50萬港元及監(jiān)禁兩年。奶粉限購令的根源之一，是內(nèi)地居民對優(yōu)質(zhì)嬰兒奶粉的渴求，而內(nèi)地市面供應(yīng)的奶粉難以讓消費(fèi)者信賴和放心。盡管中乳協(xié)表示國產(chǎn)奶粉抽檢合格率99%，但家長們紛紛表示奶粉必須萬無一失，以國內(nèi)的需求量來說即便是1%的不合格奶粉都會(huì)對下一代造成巨大影響，況且中乳協(xié)的抽檢結(jié)果是否經(jīng)得起檢驗(yàn)還有待商榷。從調(diào)查來看，國內(nèi)奶粉與國外進(jìn)口奶粉之間難以彌補(bǔ)的質(zhì)量鴻溝已經(jīng)在公眾心目中根深蒂固，日積月累的不信任，讓國內(nèi)消費(fèi)者漸漸遠(yuǎn)離本土品牌。不僅是香港，國內(nèi)消費(fèi)者狂掃荷蘭等國奶粉，當(dāng)?shù)氐拿癖妼τ谑袌鰦雰耗谭劬o缺的情況表示擔(dān)憂，并向政府抗議，迫各國出臺限購令。英國、德國、新西蘭、澳大利亞、美國的超市和零售商已經(jīng)開始采取限量購買奶粉的措施。如果民眾對政府的信任不能重鑄，這種經(jīng)濟(jì)上的損失還會(huì)持續(xù)下去。不僅是經(jīng)濟(jì)上的損失，還有國家聲譽(yù)的損失。一個(gè)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的國家，卻不能在并沒有多少技術(shù)含量的奶粉上取信于民，這真是一個(gè)莫大的諷刺和笑話。試想，如果當(dāng)初監(jiān)管部門做好事前防范，再不濟(jì)事情發(fā)生后積極主動(dòng)處理，而不是藏著掖著，也不至于會(huì)落得如此一敗涂地。同樣，鎘大米事件后，被曝鎘超標(biāo)的湖南大米、江西大米等幾乎被消費(fèi)者貼上了禁令，很多人轉(zhuǎn)而吃起了進(jìn)口大米，越南、柬埔寨、巴基斯坦大米的進(jìn)口數(shù)量隨之大增。這一筆經(jīng)濟(jì)賬，正應(yīng)證了一句俗話—撿了芝麻，丟了西瓜。

打破食品安全監(jiān)管地方保護(hù)主義的路徑

為了彌補(bǔ)市場的缺陷，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，政府對市場的監(jiān)管這只看得見的手必須充分發(fā)揮作用。不打破地方保護(hù)主義的桎梏，食品安全的監(jiān)管失靈問題無法解決。我們認(rèn)為，結(jié)合目前具體情形，需要從以下三個(gè)方面入手。

堅(jiān)持以人為本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀來考評地方政績。轉(zhuǎn)變一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持以人為本。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國富民強(qiáng)的保障，但若偏離了以人為本的主線，將會(huì)得不償失。美國著名的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·P·托達(dá)羅所說：“我們必須把發(fā)展看成是涉及到社會(huì)結(jié)構(gòu)，人的態(tài)度和國家制度以及加速經(jīng)濟(jì)增長，減少不平等和根除絕對貧困等主要變化的多方面的過程。發(fā)展從實(shí)質(zhì)上講，必須代表全部范圍的變化?！雹诿裆鷨栴}是立國之本。當(dāng)下，食品安全成為最大的民生問題。民以食為天，食品安全已經(jīng)成為人們最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題之一。順民意而民心順，社會(huì)就會(huì)和諧安定。沒有食品安全，就沒有公共健康，也就沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。執(zhí)政黨和中央政府必須從政治的高度來重視這一問題。政府績效管理的基本功能，就是以明晰的指標(biāo)、準(zhǔn)確的分值和可以判別的位次，對政府機(jī)關(guān)和層級政府之間進(jìn)行有效評價(jià)，引導(dǎo)各級政府機(jī)關(guān)和部門樹立正確的政績觀和發(fā)展觀。當(dāng)前政府考核干部的指標(biāo)側(cè)重于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，這就引導(dǎo)政府官員為了獲取最大政績，犧牲其他利益，盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)。為了招商引資，部分官員放棄底線，一味搞好和商界的關(guān)系，形成利益共同體。這是地方保護(hù)主義的根源性問題。這個(gè)問題如果不能從政治的高度得到重視，食品監(jiān)管的地方保護(hù)主義將無法從根源上得到解決。具體建議如下：第一，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展在考評指標(biāo)中的權(quán)重，GDP不再是約束性指標(biāo)，提升民生指標(biāo)的權(quán)重，尤其是食品安全方面，鑒于目前食品安全呈嚴(yán)重態(tài)勢，可以實(shí)施一票否決制。應(yīng)建立一套食品安全政府績效考核指標(biāo)體系，用數(shù)據(jù)來考核。比如運(yùn)用當(dāng)?shù)乜側(cè)丝跀?shù)量以及食品安全事件發(fā)生的次數(shù)等，指標(biāo)體系要有科學(xué)性針對性。第二，考評機(jī)制一定要做到面向公眾，由公眾為政府績效做出科學(xué)、公正的評價(jià)?？冃гu估由績效管理機(jī)構(gòu)組織有關(guān)機(jī)構(gòu)，根據(jù)績效評估內(nèi)容，設(shè)計(jì)服務(wù)對象測評表和社會(huì)公眾問卷調(diào)查表。考評標(biāo)準(zhǔn)、考評內(nèi)容、考評結(jié)果一律在政府網(wǎng)站公開，并在主要媒體上廣為宣傳?？荚u期間，任何公民（除本人外）均可上網(wǎng)打分，每一位參與的公民都會(huì)得到消息反饋和有關(guān)說明。消費(fèi)者組織、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、市民組織等也可以在接受委托或未受政府委托的情況下，獨(dú)立開展對政府及其部門的績效評估。

健全食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)問責(zé)制。除了從根源上解決食品監(jiān)管地方保護(hù)主義的誘因，還需要配合問責(zé)制來強(qiáng)化。問責(zé)制作為提高政府公信力和執(zhí)行力的重要制度工具，形成了黨政一把手為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為第二責(zé)任人，主管部門領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人的責(zé)任制度。嚴(yán)厲懲處失職、瀆職的工作人員，使其因失職、瀆職行為付出沉重代價(jià)。如此，才能促使各職能部門及其工作人員不斷提高職責(zé)意識，強(qiáng)化監(jiān)管工作力度，在更大程度上保障食品藥品質(zhì)量安全，切實(shí)維護(hù)廣大消費(fèi)者的合法利益。

近幾年來，每一次重大食品安全事故都伴隨著大規(guī)模的問責(zé)“風(fēng)暴”，但是食品監(jiān)管失職、瀆職現(xiàn)象仍舊屢見不鮮，可見問責(zé)制并沒發(fā)揮應(yīng)有效力。同體問責(zé)是當(dāng)前我國問責(zé)制的制度設(shè)計(jì)模式，這種問責(zé)模式導(dǎo)致以下問題：

一是同體問責(zé)主體設(shè)置單一，缺乏制衡。當(dāng)前問責(zé)制主要是行政系統(tǒng)內(nèi)的自上而下的問責(zé)，對體系中高層領(lǐng)導(dǎo)往往缺乏有效問責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)是勇于承擔(dān)責(zé)任，還是有意規(guī)避責(zé)任，完全取決于領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人覺悟和修養(yǎng)。往往是權(quán)力越大，責(zé)任越小，而權(quán)力越小，責(zé)任越大，出現(xiàn)“替罪羊”，甚至受到同情。

二是問責(zé)范圍較窄，啟動(dòng)隨意。同體問責(zé)易形成問責(zé)的內(nèi)容狹窄，問責(zé)的范圍僅僅鎖定在重大事故、媒體曝光、上級指示等有重大社會(huì)影響的。如2004年“大頭娃娃”的毒奶粉事件中，由于媒體的廣泛報(bào)道，引起領(lǐng)導(dǎo)重視，安徽阜陽市市長、兩位副市長、四位副局長被問責(zé)，相關(guān)責(zé)任人有47人被刑拘。事件雖然集中爆發(fā)在安徽阜陽，但在內(nèi)蒙古、海南、陜西、甘肅、四川、山西、廣東、重慶、黑龍江等省都有類似的事件發(fā)生，因媒體曝光不足，影響不大，問責(zé)也不到位。由于問責(zé)消極被動(dòng)，沒有常態(tài)化，大量碌碌無為的“庸官”的“懶政”（不履行職責(zé)、行政不作為）沒能受到問責(zé)。在我國已有相應(yīng)食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)的前提下，2005年、2006年、2007年，日本、韓國、香港特區(qū)紛紛在中國水產(chǎn)品中檢測出孔雀綠超標(biāo)，對于這樣的監(jiān)管檢測失職，問責(zé)沒能到位。

三是問責(zé)力度較弱、流于形式化。同體問責(zé)中，同一行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下級之間關(guān)系復(fù)雜、利益緊密相關(guān)，受到利害關(guān)系、個(gè)人感情等因素影響，在一定程度上存在著避重就輕、有意袒護(hù)和息事寧人的現(xiàn)象，以引咎辭職、組織處理、行政處分的方式來規(guī)避法律責(zé)任，使問責(zé)力度被削弱，待風(fēng)頭一過，又可以東山再起。

四是問責(zé)官員復(fù)出失范。官員復(fù)出迅速快捷，復(fù)出程序暗箱操作，不征求民眾意見，不考慮民眾感受，少不到一年，多則四到五年。譬如，因“三鹿事件”問責(zé)的官員中，質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長鮑俊凱早在2008年就已調(diào)任安徽省任出入境檢驗(yàn)檢疫局局長。河北省農(nóng)業(yè)廳原廳長劉大群在2008年11月復(fù)出后任邢臺市市委副書記，并在2009 年1月當(dāng)選邢臺市市長。這兩位官員因問責(zé)而“下臺”的時(shí)間都沒有超過一年。2008年9月22日，質(zhì)檢總局原局長李長江引咎辭職。2009年12 月24 日，李長江以“全國掃黃打非辦公室專職副組長”的身份赴江蘇視察指導(dǎo)工作。2010年初，李長江增補(bǔ)為全國政協(xié)委員。2010年3月2日全國政協(xié)十一屆三次會(huì)議新聞發(fā)布大會(huì)發(fā)言人趙啟正針對記者的質(zhì)疑時(shí)是這樣回復(fù)的：“李長江在政協(xié)當(dāng)中可以應(yīng)用他在工作中的經(jīng)驗(yàn)和建議，在我們政治協(xié)商，民主監(jiān)督、參政議政中能夠做相應(yīng)的貢獻(xiàn)，所以第八次常委會(huì)任命他為十一屆政協(xié)港澳臺僑委員會(huì)副主任，這個(gè)經(jīng)過大家討論，大家都是同意的?！币?yàn)椤按蠹摇蓖饬耍蜎]問題了，至于老百姓同不同意，則無關(guān)緊要。同體問責(zé)模式中，同一個(gè)體系內(nèi)的上下級之間、平級之間很容易“互相體諒、達(dá)成一致”。復(fù)出暗箱操作，不公開不透明，公眾是最后一個(gè)知道。那么這些例子給予其他官員這樣的導(dǎo)向，工作做不好不要緊，如李長江這般惡劣的食品安全事故第一負(fù)責(zé)人，隔個(gè)一年半載，照舊可以高管厚祿，功成身退。這種同體問責(zé)模式下的問題官員復(fù)出高比例化、神秘化、迅速化、高位化，使得問責(zé)制形同虛設(shè)。這是問責(zé)制沒能起到威懾作用的關(guān)鍵原因。

著名學(xué)者亨廷頓指出，責(zé)任原則是民主政治的核心，責(zé)任原則要求說明真相并堅(jiān)持“人民不必為更大的善做出犧牲； 他們的苦難都應(yīng)昭諸天下，而且國家及其官員造成這些苦難的責(zé)任必須得到澄清，權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定。”③但是，“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身?！雹軉栴}是政府單純依靠自己的力量能管理好自身嗎？僅從同體問責(zé)模式來看，答案是否定的。完善食品監(jiān)管問責(zé)制，打破同體問責(zé)模式的局限，最佳的選擇路徑是構(gòu)建我國公眾參與的行政問責(zé)制。這里的公眾包括社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和人民群眾。公眾在食品安全這個(gè)和每個(gè)人息息相關(guān)的問題上具備強(qiáng)烈的問責(zé)意愿，大量食品安全事件都是由媒體揭露和群眾舉報(bào)的，又由于他們是食品安全法律制度、政策的受眾，他們也最有發(fā)言權(quán)。將公眾納入到問責(zé)模式來，參與問責(zé)過程的全部程序，既可以將民意帶入社會(huì)治理中，增強(qiáng)民眾對行政問責(zé)制的信賴，也可以構(gòu)成有效制衡，克制同體模式中的問責(zé)腐敗。

公眾參與行政問責(zé)法律化、制度化是實(shí)施的前提和保障。雖然我國憲法為公眾參與行政問責(zé)提供了根本的制度保障，但是具體法律制度并不健全，必須用法律、法規(guī)對公眾參與問責(zé)制加以明確規(guī)定。用法律規(guī)范的形式對公民參與的內(nèi)容和形式予以確定，公眾有權(quán)參與問責(zé)過程每一個(gè)環(huán)節(jié)，包括問責(zé)啟動(dòng)、調(diào)查、處理、被問責(zé)官員申辯、被問責(zé)官員復(fù)出等程序，并明確公民在每個(gè)環(huán)節(jié)中的各項(xiàng)權(quán)利，比如知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、決議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、聽證權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利，切實(shí)保障公眾參與的法律效力。例如在啟動(dòng)程序中，符合啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，公眾即可以提起啟動(dòng)，而不必依賴于領(lǐng)導(dǎo)批示和社會(huì)影響，如在“鎘大米”事件中，至今不見追究有關(guān)官員的監(jiān)管責(zé)任，此時(shí)，公眾可以依據(jù)一定的程序，啟動(dòng)問責(zé)制；在調(diào)查、處理和復(fù)出程序，公眾的參與可以減少行政系統(tǒng)內(nèi)部的“官官相護(hù)”，在復(fù)出程序中，公眾享有被問責(zé)官員處分期內(nèi)表現(xiàn)的評價(jià)權(quán)和被問責(zé)官員復(fù)出和晉升的決定權(quán)。

建立健全食品監(jiān)管公眾參與制。打破食品監(jiān)管的地方保護(hù)主義，除了從根源上轉(zhuǎn)變盲目以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，健全食品監(jiān)管問責(zé)制以懲前毖后，還需要加強(qiáng)事先的防范，健全食品監(jiān)管公眾參與制則是最佳路徑。食品監(jiān)管的地方保護(hù)主義由來已久，官商經(jīng)濟(jì)共同體的瓦解非一朝一夕之功，必須在食品監(jiān)管的過程中納入公眾的監(jiān)督制衡力量。

第一，匡正公眾參與食品監(jiān)管的主體地位。公眾參與社會(huì)管理不應(yīng)停留在形式上、口號上，也不應(yīng)停留在舉報(bào)、被征求意見等輔助性工作上，而是要確立公眾參與食品監(jiān)管的主人翁地位，在理念和制度安排上彰顯公眾的主人翁地位，還原人民主權(quán)的本來面目?！鞍凑占兇獾谋举|(zhì)意義上的權(quán)力觀點(diǎn)，權(quán)力應(yīng)該是全體成員共同擁有共同行使，并能真正體現(xiàn)社會(huì)成員的共同意志和共同利益的政治力量”⑤，“只有真正自下而上授予的權(quán)力，只有表達(dá)人民意志的權(quán)力，只有以某種得以表達(dá)的基本共識為基礎(chǔ)的權(quán)力，才是正當(dāng)?shù)臋?quán)力”⑥。在民主政治下，國家的一切權(quán)力來自于人民，政府通過授權(quán)獲得管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力。然而，就具體的實(shí)現(xiàn)機(jī)制而言，政府與公眾的關(guān)系往往體現(xiàn)為政府對公民的管理和控制，人民當(dāng)家作主更多的是一種抽象意義或根本制度上的體現(xiàn)。要想扭轉(zhuǎn)這種局面，必須從講政治的高度認(rèn)識到公眾參與社會(huì)管理的合法性、必要性，破除“官本位”，樹立“民本位”的思想。除了恪守“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，還應(yīng)深刻認(rèn)識到“權(quán)為民所授”、“權(quán)由民所用”。

而另一方面，隨著教育水準(zhǔn)的提高和社會(huì)的進(jìn)步，單純的物質(zhì)增長現(xiàn)在已經(jīng)無法滿足公民的需求了，中國式的公民社會(huì)開始催生，民眾主體意識逐漸覺醒，權(quán)利意識不斷高漲。他們不再盲目迷信公權(quán)力，而是越來越用批判的眼光看待社會(huì)管理的現(xiàn)狀，并懂得了依法“治官”、“治國”，從網(wǎng)絡(luò)評論上鋪天蓋地質(zhì)疑、批評政府的聲音就可以看出，曾經(jīng)一度流行的網(wǎng)絡(luò)語—“被代表”也凸顯了公眾對自我話語權(quán)的渴求。既然民眾表達(dá)了參與監(jiān)督社會(huì)管理的強(qiáng)烈意愿，政府就應(yīng)該順從民意，順勢而為，廣泛吸納公眾參與。公眾參與包括食品監(jiān)管在內(nèi)的社會(huì)管理的合法性、必要性由此可見一斑。

第二，公眾參與食品監(jiān)管法律化、制度化。公民有權(quán)參與食品監(jiān)管的每一個(gè)環(huán)節(jié)，如立法環(huán)節(jié)，每一項(xiàng)有關(guān)于食品安全的立法，都應(yīng)廣泛吸納公眾參與，通過定期向社會(huì)公布立法規(guī)劃，就立法事項(xiàng)征詢社會(huì)公眾意見。要建立健全立法論證、聽證、評估機(jī)制，充分發(fā)揮聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)的作用，廣泛征求社會(huì)公眾尤其是基層群眾的意見和建議，建立健全采納公眾意見的反饋機(jī)制，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，切實(shí)增強(qiáng)公眾參與立法的實(shí)效。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，公眾可以根據(jù)民眾意愿啟動(dòng)執(zhí)法程序，如2013年5月廣州食藥局抽檢查處“鎘大米”，湖北緊鄰湖南，市場上也有諸多湖南大米，但監(jiān)管機(jī)關(guān)由于種種原因不作為，此時(shí)公眾可以啟動(dòng)抽檢執(zhí)法程序；在執(zhí)法現(xiàn)場，吸納公眾代表參加，深入執(zhí)法現(xiàn)場，和執(zhí)法官員一起行使執(zhí)法權(quán)，踐行公眾對社會(huì)的管理權(quán)和對公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。此外，健全公眾舉報(bào)制度、批評建議制度、反饋制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度、保密制度、救濟(jì)制度等。

食品監(jiān)管地方保護(hù)主義導(dǎo)致食品監(jiān)管無效率、低效率甚至負(fù)效率。這個(gè)問題不加以解決，我國食品安全問題頻發(fā)現(xiàn)狀將不會(huì)改變，由此引發(fā)的深刻社會(huì)問題將加劇目前已有的社會(huì)矛盾，一旦政府公信力跌破底線，勢必會(huì)遭遇更為棘手的危機(jī)，和諧社會(huì)將成為空談。單從法制健全方面解決這個(gè)問題是不夠的，必須上升到政治的高度加以重視才能最終解決。

（作者單位：武漢理工大學(xué)文法學(xué)院；本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“食品安全法律問題研究”的研究成果，項(xiàng)目編號：121413012）

【注釋】

①王靜：“從三鹿奶粉事件看社會(huì)成本問題”，《改革與開放》，2010年第18期。

②[美]邁克爾·P·托達(dá)羅：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與第三世界》， 北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1994年，第179頁。

③[美]亨廷頓：《第三波—20世紀(jì)后期民主化浪潮》，上海三聯(lián)書店，1998年，第267頁。

④[美]漢密爾頓等著：《 聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務(wù)印書館，1980年，第2頁。

⑤[美]丹尼斯·朗：《權(quán)力論》，陸震綸、鄭明哲譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第123頁。

⑥[美]喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社，2009年，第46頁。

責(zé)編/張蕾