信息公開視域下國家秘密的界定

【摘要】政府信息公開是現(xiàn)代民主國家實現(xiàn)公民知情權(quán)、監(jiān)督政府和參與政治活動不可或缺的法律制度。但是為了維護國家安全與利益，有時又必須把相關(guān)特定信息核定為國家秘密，以限制其公開。文章從四個方面對國家秘密進行系統(tǒng)的論證和界定，以期達到既保護國家安全和利益的目的，又實現(xiàn)保障公民知情權(quán)和建設(shè)陽光政府的雙重目的。

【關(guān)鍵詞】信息公開 國家秘密 界定

在法律允許的范圍內(nèi)，將涉及公民切身利益的問題和社會關(guān)心的熱點、難點和重點問題公開，不斷開放和完善公民表達意見的渠道、途徑和設(shè)施，這是保障公民主人翁地位的充分體現(xiàn)，也是建設(shè)現(xiàn)代信息社會的要求。然而，隨著世界政治的多極化、經(jīng)濟全球化、信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，涉及國家秘密的政府信息在任何國家都被確定為強制例外信息，保守國家秘密要求知悉秘密的人員限定在一定的范圍。由于我國的定密權(quán)、解密權(quán)等制度的不完善，因此，如何通過嚴格立法準確界定國家秘密，成為事關(guān)公民知情權(quán)保障和建設(shè)陽光政府的關(guān)鍵。

國家秘密的內(nèi)涵界定

秘密作為保護自己和團體的一種方式，其根源于人的本性，是“個人抵御與日俱增的社會流動性沖擊的保護手段”。作為家庭、社會延伸主體的國家，其秘密同樣源于人性。麥特卡夫教授指出：“家長制、所有制、保護制—這些就是秘密最核心的元素，不論是來自人類的本性還是來自政府的特質(zhì)。所有政府都或多或少具有這樣的特性，這可以看作是政府機構(gòu)間內(nèi)在基因的組成部分?！币虼耍瑖颐孛芫哂屑议L制、所有制和保護制等三個特征。政府作為維護和實現(xiàn)特定利益的社會管理組織，具有保障公民權(quán)益的職能。國家的唯一目的就在于保障安全，亦即捍衛(wèi)合法自由的確定性，而保護就需要保有部分秘密。正如美國總統(tǒng)奧巴馬在13526號行政命令中所講到的：“我們的民主原則要求美國人民應(yīng)當了解政府活動，……然而，縱觀歷史，國防建設(shè)要求某些特定信息必須保密，以保護我們公民、民主制度、領(lǐng)土安全及外交關(guān)系?！痹诖艘饬x上，公民的知情權(quán)不可能完全實現(xiàn)，以妥協(xié)部分知情權(quán)來換取政府對公民的保護與國家安全。盡管國家秘密源于個人“私利”觀念，但終極目標和落腳點卻是國家利益至上的“公共利益”觀念，維護的是國家安全與利益。

我國2010年修訂的《國家保密法》第二條對國家秘密的界定沿用的仍是以前保密法的規(guī)定：國家秘密是關(guān)系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項。從中可以看出，國家秘密具有依法性、時效性和限定性等特征。作為大陸法系代表之一的法國，將國家秘密限定為：“具有國防特征的情報、工藝程序、物品、文件資料、計算機數(shù)據(jù)資料或縮片”；而作為英美法系國家代TDyGkwtKefSNeC1UfPZcP5lwn0m7TfTkF5R6axD3F1A=表的美國則將之界定為：“為了國家安全和利益需要特別定級保護并按照法規(guī)或行政命令的條款確定的、明確標準或明確表達的信息資料”。這些國家對界定國家秘密的相同點是國家秘密必須是與國家安全、國家利益密切相關(guān)。但在判斷某一事項是否屬于國家秘密時，是否涉及國家的安全和利益就成為判斷該事項是否屬于國家秘密的基本特性。我們在對國家秘密做出判斷時，應(yīng)從國家秘密所具有的利益性、法定性、時空性、等級性和標志性等方面進行綜合判斷。

各國對于國家安全與利益的界定不盡一致。對國家安全與利益的界定受到信息自由的政治考量與國家經(jīng)濟體制的影響，但越來越多的國家都將國家安全與利益限定在國防、外交、軍事和重大的政治、經(jīng)濟等方面。例如，我國《保密法》第九條第一款規(guī)定：涉及國家安全和利益的事項，泄露后可能損害國家在政治、經(jīng)濟、國防、外交等領(lǐng)域的安全和利益的，應(yīng)當確定為國家秘密。當然對國家秘密的界定機構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一，筆者建議只有全國人大或全國人大常委會才有權(quán)進行認定。與此同時，對是否屬于“國家秘密”以及密級有爭議的情況下，應(yīng)通過法律程序，由人民法院來作出裁決。

國家秘密的外延界定

國家秘密的外延，又叫保密事項范圍，即國家秘密及其密級的具體范圍，也就是《保密法》第二條關(guān)于國家秘密的定義所確指的對象的總和。按照《保密法》第八條、第十條的規(guī)定，國家秘密分為基本范圍和具體范圍。前者的內(nèi)容是指：國家事務(wù)的重大決策中的秘密事項；國防建設(shè)和武裝力量活動中的秘密事項；外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔保密義務(wù)的事項；國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項；科學技術(shù)中的秘密事項；維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項；其他經(jīng)國家保密工作部門確定應(yīng)當保守的國家秘密事項。從總體上看，關(guān)于國家秘密的范圍涵蓋了政府職能的方方面面。因此，只要政府樂意，任何政府信息都可以堂而皇之地納入上述范圍而被界定為是國家秘密而拒絕公開。近年來，保密事項范圍的制定修訂成為各方高度關(guān)注的問題。這是因為目前保密法對“國家秘密”概念的界定存在模糊之處，有時只能憑借定密人自身的經(jīng)驗和主觀感受來判定是否為國家秘密，影響了國家秘密的權(quán)威性。保密法沒有準確界定影響國家安全和利益的程度，列舉中的“保密事項”秘密層級不詳。

國家秘密的外延是對保密法關(guān)于國家秘密基本范圍和密級規(guī)定的具體化。保密法第九、十條雖然規(guī)定了國家秘密的基本范圍和密級的劃分，但在實際定密工作中，依據(jù)這些原則性規(guī)定是無法準確確定國家秘密的。為解決此問題，保密法第十一條明確授權(quán)國家保密行政管理部門分別會同外交、公安、國家安全和其他中央有關(guān)機關(guān)，按行業(yè)、領(lǐng)域分別規(guī)定保密事項范圍，目的是給各有權(quán)定密的機關(guān)、單位提供確定、變更和解除國家秘密的具體標準和直接依據(jù)。

在實際問題上卻容易出現(xiàn)定密主觀性問題。其深層次原因在于國家秘密不易識別、國家利益不易取舍、個人理性不易化解和意識形態(tài)影響的不易把握等?？朔艿闹饔^性，需要以實質(zhì)國家秘密與形式國家秘密、主觀國家秘密與客觀國家秘密、抽象國家秘密與具體國家秘密的界分為基礎(chǔ)，站在嚴格規(guī)則與自由裁量相統(tǒng)一的立場上取舍國家利益，構(gòu)建具體制度以限制定密主體的恣意，并完善保密工作的指導(dǎo)原則和理念，逐步實現(xiàn)保密法治。應(yīng)建立科學的定密制度，合理界定國家秘密，以保證最大限度的信息公開。

保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)，防止政府機關(guān)濫用核定國家秘密的權(quán)限，必須要求政府機關(guān)將國家秘密核定在必要的最小范圍內(nèi)。在國家秘密具體事項的界定上，應(yīng)遵循“公開為原則，保密為例外”的原則。印度最高法院也要求盡可能縮小保密范圍，宣稱信息自由同樣是服務(wù)于公共利益的一個重要方面。同時，為了保證陽光型政府的建立和充分保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)，對國家秘密外延的規(guī)定，除應(yīng)延續(xù)我國現(xiàn)行的列舉式與概括式相結(jié)合的規(guī)定國家秘密的范圍外，還應(yīng)以列舉式的方法規(guī)定不是國家秘密的事項，如三公消費、三重一大事項、重大工程項目開支、稅收狀況以及關(guān)系公民切身利益的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等事項。但在對政府信息公開事項的審查時，在某一政府信息已被有權(quán)機關(guān)確定為國家秘密的情形下，執(zhí)行該信息所派生的政府信息也屬國家秘密，屬于不應(yīng)公開事項。

因此，《保密法實施條例（征求意見稿）》擬對國家秘密事項作出九種類型的界定。根據(jù)《征求意見稿》，《保密法》所稱“泄露后可能損害國家在政治、經(jīng)濟、國防、外交等領(lǐng)域的安全和利益”是指下列情形：危害國家主權(quán)安全、領(lǐng)土完整、政權(quán)鞏固和防御能力；危害國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和社會安定；妨害國家外交外事活動；削弱國家經(jīng)濟、科技實力；妨害國家重要保衛(wèi)對象和保衛(wèi)目標的安全；妨害國家反恐怖、處理突發(fā)事件的手段、措施有效實施；妨害國家情報來源保護和情報活動；妨害依法追查危害國家安全和其他重大刑事犯罪活動；導(dǎo)致國家秘密保護措施可靠性降低或者失去效用。

國家秘密的法律保護

保守國家秘密，維護國家安全與利益，是任何一個國家與公民的法律義務(wù)。我國法律對國家秘密的保護，充分體現(xiàn)在事前預(yù)防、事中保護和事后懲罰三個方面。事前預(yù)防主要指對涉密資格人員與機構(gòu)的審查等。國家秘密的保障，應(yīng)在產(chǎn)生秘密的各個機關(guān)間嚴格限制可接近、知悉、使用這些信息的人員。由于保密意識方面的原因，即使在高校也存在著涉密載體使用頻繁、涉密場所分散等難以管理等方面的難題，而保守國家秘密的基本要求在于涉密資格審查。德國《涉密資格審查法》規(guī)定，聯(lián)邦憲法保護局負責調(diào)查和提供專門意見，主管涉密資格審查；事中保護，主要是對涉密載體、涉密信息系統(tǒng)等的管理規(guī)定。我國《保密法》第十七、二十一、二十二、二十三等條款明確規(guī)定了對保密載體等的管理規(guī)定；事后懲罰則是對違反國家保密法等法律法規(guī)規(guī)定的行為所應(yīng)承擔的法律后果。日本和我國等國家都規(guī)定對違反國家秘密的行為應(yīng)處以一定的處罰。盡管有此較為周密的規(guī)定，但我國當前保密工作仍然存在著定密難、定密范圍過寬等難題。

我國現(xiàn)行法對國家秘密的保護主要體現(xiàn)在刑法和行政法上。我國憲法中關(guān)于公民的基本義務(wù)中包括保守國家秘密的規(guī)定，刑法涉及國家秘密的犯罪共有五個條文九個罪名，明確規(guī)定了泄露國家秘密的法律后果。另外，我國保密法和統(tǒng)計法等法律也明確規(guī)定了泄露國家秘密所應(yīng)承擔的刑事責任和行政責任。但遺憾的是，對國家秘密的保護，我國民事法律明顯缺位，沒有關(guān)于經(jīng)濟處罰和民事責任的相應(yīng)規(guī)定。

（作者單位：貴州財經(jīng)大學）

責編/邊文鋒