中美信息公開與安全政策之比較

【摘要】自20世紀90年代電子政務興起以來，各國為了促進電子政務更快地發(fā)展，紛紛根據(jù)本國國情制定相應的電子政務政策法規(guī)。中國和美國作為發(fā)展中國家和發(fā)達國家的兩大代表，在制定其電子政務政策法規(guī)上也有各自的特點和差異。因此，通過借鑒美國電子政務政策法規(guī)的先進經(jīng)驗，對更好地發(fā)展我國電子政務有著重要的現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】電子政務 政策法規(guī) 中國 美國

中美信息公開政策法規(guī)比較

美國信息公開政策法規(guī)。美國十分重視信息公開相關政策法規(guī)的制定和發(fā)展，它主要由四部法律組成：《情報自由法》、《陽光下的政府法》、《電子信息自由法》以及《隱私權法》。這幾部法律從不同方面、不同角度對美國信息公開做了詳細規(guī)定，保障了公民知情權的實現(xiàn)。

《情報自由法》制定于1966年，于1967年7月4日實施。它規(guī)定除了九項涉及國家機密的情況不予公開以外，一切政府文件必須對公眾公開。任何人不需要說明任何理由，只要能指明所要求的文件，按照規(guī)定的手續(xù)和費用，都能得到政府文件。如果行政機關拒絕公開文件，那么當事人可以提起訴訟。①1967年實施的情報自由法保障了私人取得政府文件的權利，這在美國歷史上是一次革命。它體現(xiàn)了美國情報自由法的一個基本原則：政府文件公開是原則，不公開是例外。它限制行政機關自由決定不公開政府文件的權力。法律還規(guī)定，即使屬于免除公開的文件，行政機關仍然可以自由決定公開。

作為政府信息公開制度的一個組成部分，《陽光下的政府法》主要是針對政策制定過程的公開制度。該法規(guī)定：合議制行政機關的一切會議除符合該法規(guī)定的免除公開的條件以外，都必須公開，公眾可以出席、旁聽和觀看會議的進程，但不能參加會議進行發(fā)言。免除公開的理由僅限于會議涉及國防機密或外交政策、會議事項屬于貿易秘密或者機關內部的人事規(guī)則和習慣等等。此外，對合議制行政機關舉行會議所必須履行的程序也做了明確規(guī)定。

為適應信息社會的迅猛發(fā)展，1996年《電子信息自由法》應運而生。它以電子化為核心，要求政府以電子化格式和方法處理并傳播政府信息。該法規(guī)定，行政機關必須針對其所擁有的某些文件檔案，在建檔后一年內，以電子化方式提供給公眾，以便公眾能夠更快更好查閱政府相關信息。

作為《情報自由法》的重要補充，《隱私法》于1974年實施，它規(guī)定任何人都可以查看聯(lián)邦政府保存的有關他們本人的材料?！峨[私法》從反面界定了哪些領域屬于保密的范圍，使信息公開制度更加具體、更具操作性，它既防止了公民濫用權利，又防止了行政機關以自由裁量權為由拒絕公開信息。1995年的保護個人隱私權類政策立法的《美國個人隱私與國家信息基礎設施：白皮書》，重點在于保護信息資源開發(fā)和利用過程中所涉及的個人隱私權，努力為美國創(chuàng)造一個全國乃至全球性的保護個人隱私安全的良好環(huán)境。

中國信息公開政策法規(guī)。轉變政府職能、實現(xiàn)政務公開是我們實現(xiàn)與世界接軌的需要。電子政務的建設，尤其是電子政務的政策法規(guī)建設是信用體系建立和發(fā)展的前提。一些學者認為，1982年憲法中的人民主權原則及其他條款規(guī)定中推導出我國人民享有知情權，并認為在我國其他現(xiàn)行法律如《行政程序法》、《消費者權益保護法》、《檔案法》、《統(tǒng)計法》、《保密法》、《反不正當競爭法》中都涉及到政府信息公開問題。②《中華人民共和國政府信息公開條例》產生于眾多的部門規(guī)范性文件、地方性規(guī)章法規(guī)的基礎之上，這部行政法規(guī)中吸納、蘊含了地方立法的寶貴精華。

上海的政府信息公開做得最有代表性。2004年5月1日頒布的《上海市政府信息公開規(guī)定》就明確列出了應當主動公開的政府信息范圍、必須公開的重大決定草案、免于公開的政府信息范圍，同時還明確了公民的信息公開請求權；而且表現(xiàn)在有關組織實施部門、責任機構、年度報告等的規(guī)定當中；同時，該規(guī)定對政府信息公開過程當中的所有問題都做了非常明確而具體的規(guī)定。2007年4月5日，國務院發(fā)布《中華人民共和國政府信息公開條例》，并已于當年5月1日起施行。條例秉持“公開是原則，不公開是例外”的理念，對信息公開的范圍、程序、救濟途徑等作了具體規(guī)定。以依申請公開信息的時限為例，條例規(guī)定，政府部門須在接到申請后的15個工作日內給予答復，若該信息需進行比較復雜的處理，可適當延期，但最遲不得超過30個工作日。同時還為申請人提供了三種救濟渠道，即申訴、行政復議和行政訴訟，并對信息公開過程中的監(jiān)督、責任追究等作了具體規(guī)定。推行政府信息公開，是提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政能力和水平，構建社會主義和諧社會的必然要求；是推進社會主義民主，建設法治政府的重要舉措；是建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內容。政府信息公開也是我國電子政務服務的重要內容，《政府信息公開條例》使得電子政務在推進政府信息公開服務方面有了法定依據(jù)，因此該條例實際上成為了我國電子政務的一部非常重要的行政法規(guī)。至于個人隱私權保護方面，則分散見于各法規(guī)和規(guī)章之中，如《關于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《計算機信息網(wǎng)絡國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》等。

中美信息公開政策法規(guī)比較分析。從時間上看，美國制定相關政策法規(guī)較早，而中國相比較而言則較晚；此外，在時間順序上我國地方政策法規(guī)的制定走在了國家的前頭。從體系上看，美國從信息公開到隱私權的保護，比較詳盡地囊括了信息安全的各個方面；而我國的相關政策還未形成一個有機互補的整體，特別是在公民個人隱私權保護方面，還沒有專門系統(tǒng)的隱私權保護政策和法規(guī)。從廣度上看，美國在國際信息資源的開發(fā)和利用過程中涉及的越境數(shù)據(jù)流的保護、大眾傳播媒介的“控制”與“反控制”、私人信息越境流通的隱私保護等問題，是近年來美國政策研究的熱點問題；而我國目前的重點還是在國內信息公開與保護上。從深度上來看，2007年4月24日頒布的《政府信息公開條例》雖屬于行政法規(guī)，其雖是電子政務向縱深發(fā)展的必要條件，但同樣也因為它是行政法規(guī)，從而不具有要求人大、法院、檢察院提供信息公開的法律效力，因此其對于推動信息公開范圍的作用是有限的。

中美信息安全政策法規(guī)比較

電子政務的信息安全由于直接涉及到國家機密信息的保密問題，對各國來說都顯得十分重要。它主要包括電子政務體系中各層面上的安全、電子政務系統(tǒng)中維護的安全以及證書中心的安全和安全技術與產品的安全。

美國信息安全政策法規(guī)。早在1965年，美國總統(tǒng)行政辦公室就發(fā)布內部通知，要求保護計算機安全。隨著電子政務的興起，一系列信息安全標準政策的出臺更是成為美國電子政務建設的一大亮點。美國通過出臺標準和指南相結合的方式，規(guī)范政府部門信息安全管理。大部分已出臺的文件都是指南的性質，并不具強制性，為政府部門提供了實施的思路和方法。主要有《聯(lián)邦雇員和合同商個人身份認證標準》、《資金計劃和投資控制過程安全整合指南》、《聯(lián)邦信息系統(tǒng)安全控制建議》、《聯(lián)邦信息系統(tǒng)安全控制評估指南》等。同時，美國《聯(lián)邦信息安全管理法案》認為，聯(lián)邦政府存在信息安全隱患的最根本原因是缺乏有效的信息安全管理規(guī)劃?；诖?，美國《聯(lián)邦信息安全管理法案》要求政府建立一套全面的信息安全控制管理框架。不僅如此，考慮到各個機構在信息安全管理規(guī)劃方面難免出現(xiàn)漏洞，美國《聯(lián)邦信息安全管理法案》制定了一套完善的評估機制，包括部門定期自檢以及管理和預算辦公室、國家標準技術研究院以及其他獨立機構的評估。《聯(lián)邦信息安全管理法案》要求美國聯(lián)邦政府各個機構的信息安全報告包含如下信息：風險評估情況、政策和流程、個別系統(tǒng)的安全規(guī)劃、相關培訓情況、年度測試和評估情況、采取的對策、信息安全事件報告以及運行連續(xù)性。

美國的評估機制保證了部門領導在意識上定期關注各自部門的信息安全，又使得他們有能力全面深入了解本部門信息安全。這樣，既提高了部門領導對信息安全的重視程度，又提高了各個部門發(fā)現(xiàn)、報告和共享信息安全隱患的能力。

中國信息安全政策法規(guī)。我國已頒布相當數(shù)量的信息安全方面的法律規(guī)范，如《關于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》《計算機信息網(wǎng)絡國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》等，但現(xiàn)有法規(guī)立法層次不高，大多只是國務院制定的行政法規(guī)或國務院部委制定的行政規(guī)章，法律規(guī)定之間不統(tǒng)一，立法理念和立法技術相對滯后，還缺乏關于電子政務網(wǎng)絡安全的專門法規(guī)?！?005中國信息化發(fā)展報告》指出，要抓緊制定信息安全等級保護的管理辦法和技術指南，建立信息安全等級保護制度，加強信息安全法制建設和標準化建設。在標準法規(guī)、技術指南方面，我國政府應將主要精力集中在信息安全等級保護方面。中國十分重視電子政務信息安全保障，提出了國家信息安全戰(zhàn)略，初步確立了信息安全管理體制和工作機制，制定了密碼保障、電子認證、等級保護、風險評估和應急災備等辦法和相關標準。信息安全基礎設施建設與互聯(lián)網(wǎng)安全管理得到加強，信息安全技術的研究和產業(yè)化取得明顯進展。

中美信息安全政策法規(guī)比較與分析。信息安全不僅僅是技術方面，它同有效管理、安全等級統(tǒng)一、安全信息共享等體制規(guī)范有機聯(lián)系在一起。美國的政策法規(guī)就將有效管理與安全信息共享有機融合在其信息安全政策法規(guī)里。而我國在這方面還有所欠缺，同時要把握安全與開放的平衡，一方面，要把握住哪些信息是政府機密，哪些是可以開放的；另一方面，在電子政務平臺的建設過程中要擺脫“安全絕對化”傾向，采取科學評估、科學管理的安全系統(tǒng)平衡這一矛盾。因此應貫徹“積極防御，綜合防范”的方針，明確電子政務的安全標準、具體規(guī)則以及對違反者的懲戒措施。對政府信息網(wǎng)絡安全保護的操作標準作出統(tǒng)一規(guī)定，著重從制度層面完善政府部門信息安全法規(guī)建設，對不同政府部門的數(shù)據(jù)安全和保密信息篩選制度以及信息認證等制定專門的法律法規(guī)，全面提高信息安全的防護能力。

美國電子政務政策法規(guī)對我國的啟示

美國的電子政務建設對美國的社會、經(jīng)濟的發(fā)展產生了巨大影響，電子政務政策法規(guī)在其中所起的作用可以說是至關重要。因此，在我國電子政務進入快速發(fā)展的新階段，更好地借鑒美國的成功經(jīng)驗，對如何準確和合理制定我國電子政務政策法規(guī)有很大助益。

政策規(guī)劃先行。電子政務的政策規(guī)劃是電子政務建設得以順利實施的前提條件，是電子政務健康發(fā)展、良性運作的基本保障。國家要制定宏觀的發(fā)展規(guī)劃，加強對電子政務的研究、規(guī)劃和組織協(xié)調。并根據(jù)國情，制定切實可行的階段性目標，努力貫徹落實。在我國可由國家信息化領導小組統(tǒng)一領導，組織中央政府和地方政府的電子政務的研究、規(guī)劃、實施，發(fā)布國家電子政務實施綱要，制定統(tǒng)一的電子政務實施規(guī)范，為全國電子政務的開展提供指導。同時，要注重電子政務發(fā)展規(guī)劃的可操作性。雖然中美兩國都十分重視政策規(guī)劃的制定，但是美國的政策規(guī)劃通常很具體，將建設過程中能夠考慮到的問題都進行了充分論證，提出合理的預案，可操作性極強，因此這種規(guī)劃實施效果明顯。中國的政策規(guī)劃則具有宏觀性的特點，比較缺乏可操作性，用這樣的規(guī)劃實踐，難免會因各自對政策理解的不同而出現(xiàn)偏差，甚至造成混亂。因此，我國在制定電子政務政策規(guī)劃時，應注意使規(guī)劃切實可行，真正起到指導實踐的作用。

強化政策法規(guī)執(zhí)行機構。美國發(fā)展電子政務的經(jīng)驗表明，電子政務建設需要強有力的領導和協(xié)調。不管采用何種形式，承擔部門的權威性應該得到保證。只有統(tǒng)一協(xié)調的組織領導，才能提出明確的電子政務發(fā)展目標和宏觀規(guī)劃。③由于電子政務和信息化被賦予太多的功能，因此其管理機構必須要在一級政府中具備相應的地位與協(xié)調、指導能力，它不應該還是原來那種僅僅應付事務性工作的非職能性機構。

充分考慮國情和發(fā)展階段。由于各國的國情不同，雖然對電子政務發(fā)展的目標一致，但達到目標的政策法規(guī)卻不盡相同。必須充分考慮本國的社會、經(jīng)濟、政治、技術和文化背景，確立適合本國發(fā)展的信息政策法規(guī)模式。電子政務作為一項社會系統(tǒng)工程，其實質是把某一層次的技術或某一系列的新技術全面應用到社會生產和生活的各個層次，而這一工程成敗的關鍵就在于這種應用推廣的條件是否具備，環(huán)境是否成熟。也就是說，電子政務系統(tǒng)工程的涉及面極廣，所以所需的條件是多方面的，要求的環(huán)境也較復雜，除技術的成熟度、可靠性外，社會的認可程度、資金的支持與供給的力度與穩(wěn)定性、管理機構的參與和支持、基礎設施的完善程度等各方面的因素都是十分關鍵的，會直接影響到這一系統(tǒng)工程能否推進。而盡快創(chuàng)造這些方面的軟硬件社會環(huán)境的著眼點往往就是快速地頒布各項相關政策法規(guī)。反過來，完善基礎環(huán)境，創(chuàng)造有利條件，促進發(fā)展也就成為政策法規(guī)的首要目的。從世界各國發(fā)展電子政務的經(jīng)驗來看，電子政務一般都要經(jīng)歷3個階段的發(fā)展過程，即從建立網(wǎng)絡系統(tǒng)、網(wǎng)上單向信息公布到與用戶雙向交流，再到資源共享、整合與服務的階段。根據(jù)2006年電子政務藍皮書《中國電子政務發(fā)展報告N0.3》的定位，我國電子政務發(fā)展仍處于初級階段，因此我國在建立電子政務政策法規(guī)體系時，就應按照發(fā)展階段的不同有所側重，最后構建起比較系統(tǒng)完整的政策法規(guī)體系。

完善我國電子政務法制建設采取的措施。實施依法治國方略，推動依法行政是中國電子政務的重要目標之一。電子政務的構建過程實際上就是政府管理從人治走向法治的過程。因此，電子政務的生存和發(fā)展都離不開法律，而我國相關的法律法規(guī)又相對滯后，所以完善我國電子政務的法制建設就顯得非常必要。為更好的完善和發(fā)展電子政務，其相關法律法規(guī)應當完善，并統(tǒng)一于電子政務法體系，該電子政務法是新興的以行政法為基礎的跨部門的法律領域。借鑒美國的相關經(jīng)驗并結合我國的實際，我國電子政務法應當主要由以下部分組成：電子政務基本法。主要是關于實施電子政務的行政主題以及實施電子政務行為的程序的法律法規(guī)。電子政務技術法。主要規(guī)范現(xiàn)代信息技術在行政中應用所產生的技術性法律問題。

綜上所述，電子政務是一種新興的政府運行模式，是信息技術發(fā)展帶來一種嶄新的行政實踐。中、美兩國作為當今世界具有代表性的兩大國家，向著積極推進電子政務的方向發(fā)展?？傮w而言，美國的成績更為突出，“他山之石，可以攻玉” ，美國在電子政務方面的經(jīng)驗和教訓值得學習和借鑒，要符合我國的國情，在完善電子政務及相關法制建設上也要有中國特色。

（作者單位：河南工程學院圖書館）

【注釋】

①王俊付：“中國電子政務中的信息公開問題研究”，上海師范大學碩士論文，2007年（第4卷），第33～35頁。

②劉友華，何振：“論電子政務信息公開與隱私權沖突之協(xié)調”，《甘肅政法學院學報》，2005年第7期，第69～70頁。

③曹慧敏，翁國民：“中美電子政務及其相關法律規(guī)定的比較”，《行政與法》，2006年第2期，第88～90頁。

責編/張蕾