后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管的理念變革與模式創(chuàng)新

【摘要】次貸危機(jī)表明現(xiàn)行金融監(jiān)管理念和模式仍然存在不少問題，促使各國進(jìn)一步創(chuàng)新金融監(jiān)管理念與金融監(jiān)管模式。后危機(jī)時(shí)代的金融監(jiān)管更注重金融自由與安全、金融創(chuàng)新與穩(wěn)定、金融業(yè)發(fā)展與消費(fèi)者保護(hù)之間的動態(tài)平衡。要實(shí)現(xiàn)這一監(jiān)管理念，需要采取正確處理金融機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管、金融系統(tǒng)穩(wěn)定、消費(fèi)者保護(hù)之間關(guān)系的統(tǒng)合監(jiān)管模式。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管 理念變革 模式創(chuàng)新

為順應(yīng)全球金融業(yè)日益融合的趨勢和金融自由化浪潮，促進(jìn)本國金融市場發(fā)展，提高本國金融業(yè)的國際競爭力，自20世紀(jì)80年代以來各國紛紛進(jìn)行金融監(jiān)管改革和金融法律改革，并初步確立了與混業(yè)經(jīng)營相適應(yīng)的金融監(jiān)管理念和模式。但是，次貸危機(jī)表明現(xiàn)行金融監(jiān)管理念和模式仍然存在不少問題，促使各國進(jìn)一步變革金融監(jiān)管理念和創(chuàng)新金融監(jiān)管模式。

從個(gè)體到系統(tǒng)的審慎監(jiān)管

危機(jī)之前，對于金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和金融穩(wěn)定的維持，不論采用哪種監(jiān)管模式都是重金融機(jī)構(gòu)個(gè)體的微觀審慎監(jiān)管而輕金融系統(tǒng)的宏觀監(jiān)管。傳統(tǒng)個(gè)體式微觀審慎監(jiān)管將監(jiān)管的對象設(shè)定為單個(gè)的金融機(jī)構(gòu)（主要是銀行），關(guān)注單家銀行機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性運(yùn)行。其監(jiān)管邏輯是，只要嚴(yán)格監(jiān)管體系中的每家銀行，并保證他們都健康運(yùn)行，那么整個(gè)銀行體系乃至金融網(wǎng)絡(luò)就會穩(wěn)定健康。但是，微觀審慎監(jiān)管功能的實(shí)現(xiàn)并不能保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。次貸危機(jī)發(fā)生的一個(gè)重要原因就是大型金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)證券化衍生金融品創(chuàng)新活動長期游離于微觀審慎監(jiān)管之外。正是基于這一考慮，后危機(jī)時(shí)代各國都從審慎監(jiān)管理念和制度機(jī)制上進(jìn)行監(jiān)管改革和重塑。在此，筆者主要以金融危機(jī)的策源地美國和金融大爆炸的發(fā)祥地英國的審慎監(jiān)管改造為例進(jìn)行闡述。

美國審慎監(jiān)管的改革與重塑。后危機(jī)時(shí)代，美國確立了“無盲區(qū)，無縫隙”的全面審慎監(jiān)管理念，并在協(xié)調(diào)與制衡的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了對金融市場系統(tǒng)的宏觀審慎監(jiān)管和對場外市場的微觀審慎監(jiān)管。2008年3月31日，美國財(cái)政部公布了《金融改革藍(lán)圖》。該計(jì)劃提出，短期要針對次貸危機(jī)暴露出來的問題改變監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，中期要消除美國監(jiān)管制度中的重疊，提高監(jiān)管的有效性，長期則要解決美國現(xiàn)行銀行、保險(xiǎn)、證券以及期貨業(yè)分別設(shè)置監(jiān)管者的模式，向著以目標(biāo)為導(dǎo)向的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。但是，由于次貸危機(jī)進(jìn)一步深化而演變?yōu)榻鹑谖C(jī)，該計(jì)劃確定的金融監(jiān)管體制改革的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。奧巴馬上任后，美國財(cái)政部于2009年3月26日發(fā)布了新的《金融改革框架》。該框架將防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)確定為金融改革的首要任務(wù)。2009年6月17日，奧巴馬政府正式公布了《金融監(jiān)管改革：新的基礎(chǔ)》這一全面金融監(jiān)管改革方案，并提交眾參兩院審議。經(jīng)過長達(dá)一年多的審議，美國眾議院和參議院分別于2010年6月和7月通過了以參議員銀行委員會主席多德和眾議院金融服務(wù)委員會主席弗蘭克的名字命名的金融改革法案，即《多德—弗蘭克法》（Dodd-Frank Act）。該法標(biāo)志著美國金融監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了從個(gè)體微觀審慎監(jiān)管向系統(tǒng)宏觀審慎監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。首先，確立了“無盲區(qū)，無縫隙”的全面審慎監(jiān)管理念，擴(kuò)大了監(jiān)管范圍。其次，建立了大型金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。第三，建立了分工明確、制衡有力的金融監(jiān)管體制。

英國審慎監(jiān)管的改革與重塑。次貸危機(jī)發(fā)生后，英國金融監(jiān)管部門也對其金融運(yùn)行模式、理論和制度進(jìn)行了反思，并加強(qiáng)了審慎監(jiān)管。這集中體現(xiàn)在英國《2009年銀行法》（Bank Act 2009，英議會于2009年2月12日通過）和《2010年金融服務(wù)法》（Financial Services Act 2010，英議會于2010年4月8日通過）的有關(guān)規(guī)定上?！?009年銀行法》明確規(guī)定英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責(zé)和所處的核心地位，并強(qiáng)化了相關(guān)的金融穩(wěn)定政策工具和權(quán)限。①為了彌補(bǔ)《2008年銀行法》對銀行破產(chǎn)程序規(guī)定的不足，加強(qiáng)對破產(chǎn)銀行的持續(xù)性管理，完善銀行救助機(jī)制，該法還授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依“特別處理機(jī)制”（Special Resolution Regime）所賦予的三項(xiàng)穩(wěn)定性權(quán)力在銀行破產(chǎn)之前對其進(jìn)行事先干預(yù)；對金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃進(jìn)行改革，設(shè)立意外準(zhǔn)備金以補(bǔ)充賠償款項(xiàng)來源，提高賠償效率，保障存款人利益，促進(jìn)銀行的持續(xù)性經(jīng)營；規(guī)范銀行清算程序和對“剩余銀行”的管理程序，加強(qiáng)對破產(chǎn)銀行的管理?！?010年金融服務(wù)法》將維護(hù)金融穩(wěn)定確定為金融服務(wù)局的監(jiān)管目標(biāo)之一，并在《2000年金融服務(wù)與市場法》規(guī)定的“確保市場高效公平有序”、“保護(hù)消費(fèi)者獲得公平交易”和“提高英國金融市場的質(zhì)量和效率”三個(gè)政策目標(biāo)之外，增加了“應(yīng)對危機(jī)—保持金融體系穩(wěn)定和加強(qiáng)金融監(jiān)管”這一政策目標(biāo)。②為此，該法還擴(kuò)大了金融服務(wù)局的權(quán)力和職責(zé)，即為達(dá)到金融穩(wěn)定的新目標(biāo)，金融服務(wù)局有權(quán)制定規(guī)則，有權(quán)要求金融機(jī)構(gòu)提供資料，對其不當(dāng)行為進(jìn)行懲罰，并且還制定了一系列保障其權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)的措施。

然而，從實(shí)踐上看，英國金融監(jiān)管改革并不到位，其體制、機(jī)制和制度在一定程度上不能適應(yīng)有效審慎監(jiān)管的需要。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是雖然《2010年金融服務(wù)法》增加了金融穩(wěn)定的監(jiān)管目標(biāo)，并賦予金融服務(wù)局更大的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力，但沒有賦予其與之相匹配的監(jiān)管工具和手段；二是未能按照監(jiān)管目標(biāo)和功能建立起有效的審慎監(jiān)管體制和機(jī)制?！?010年金融服務(wù)法》并沒有真正解決自“北巖銀行流動性危機(jī)”所暴露出的英國金融三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息溝通不暢、協(xié)調(diào)不靈以及由此引起的宏觀審慎監(jiān)管缺失、危機(jī)應(yīng)對效率低下的監(jiān)管體制和機(jī)制問題。

針對上述問題，英國財(cái)政部于2010年7月發(fā)布了《金融監(jiān)管改革的新方法：判斷、焦點(diǎn)及穩(wěn)定性》的建議報(bào)告，旨在建立有效的宏、微觀審慎監(jiān)管體制和機(jī)制。根據(jù)該建議報(bào)告，改革后英國將形成由財(cái)政部和英格蘭銀行“兩架馬車”統(tǒng)領(lǐng)的“一行一會兩局”的審慎監(jiān)管體制和機(jī)制。英國的金融監(jiān)管模式吸收了“雙峰監(jiān)管”和“目標(biāo)監(jiān)管”的先進(jìn)理念，體現(xiàn)出與澳大利亞雙峰監(jiān)管模式合流之勢。這種金融監(jiān)管模式立足于宏觀審慎監(jiān)管，兼顧消費(fèi)者保護(hù)、金融市場建設(shè)和金融危機(jī)管理，從而能較好地處理金融機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管、金融系統(tǒng)穩(wěn)定、金融產(chǎn)品監(jiān)管及中央銀行相關(guān)職能之間的關(guān)系，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

從投資者保護(hù)到消費(fèi)者保護(hù)的轉(zhuǎn)型

金融自由化的一個(gè)直接后果是金融產(chǎn)品和金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新不斷加快，這不僅提高了金融衍生產(chǎn)品的復(fù)雜性，加劇了金融市場上的信息不對稱性，而且使消費(fèi)者難以理解、評估金融產(chǎn)品的構(gòu)造、特征和風(fēng)險(xiǎn)，從而只能被動依賴于外部獨(dú)立評級機(jī)構(gòu)提供的信用評級做出交易決策。針對金融消費(fèi)者這種市場弱勢地位，后危機(jī)時(shí)代歐美各國金融監(jiān)管改革的另一個(gè)重點(diǎn)便是加強(qiáng)對金融消費(fèi)者的保護(hù)，并從建立獨(dú)立金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、加大金融產(chǎn)品信息披露義務(wù)、加大信用評級機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度、完善金融消費(fèi)者救濟(jì)機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)了從投資者保護(hù)向消費(fèi)者保護(hù)的轉(zhuǎn)型。

建立獨(dú)立的金融消費(fèi)者機(jī)構(gòu)。比如，為避免多頭監(jiān)管造成的監(jiān)管重疊、監(jiān)管競次、監(jiān)管真空等漏洞，加強(qiáng)對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一，各金融市場發(fā)達(dá)國家紛紛通過立法建立起統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)即金融消費(fèi)者保護(hù)局。

加大金融產(chǎn)品提供商的信息披露義務(wù)和責(zé)任。金融產(chǎn)品的多元性和復(fù)雜性，加劇了金融服務(wù)者和消費(fèi)者之間的信息不對稱，因此，后危機(jī)時(shí)代，各國在傳統(tǒng)的金融服務(wù)者信息披露義務(wù)和責(zé)任的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化了金融服務(wù)者的產(chǎn)品說明和風(fēng)險(xiǎn)揭示義務(wù)和責(zé)任，即金融服務(wù)者在銷售金融商品時(shí)須向客戶充分說明推薦理由，揭示產(chǎn)品特性，提示產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等。

進(jìn)一步完善和加強(qiáng)金融消費(fèi)者的救濟(jì)機(jī)制。凡有權(quán)利必有救濟(jì)。為加強(qiáng)對金融消費(fèi)者保護(hù)，各金融市場發(fā)達(dá)國家都進(jìn)一步完善金融消費(fèi)者救濟(jì)機(jī)制。比如，英國《改革金融市場》中提出多種金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制：一是進(jìn)一步強(qiáng)化“金融申訴專員服務(wù)計(jì)劃”，以更快捷有效地解決金融消費(fèi)者糾紛；二是進(jìn)一步強(qiáng)化“金融服務(wù)賠償計(jì)劃”的事前融資制度，以保障金融消費(fèi)者因金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)而遭受的損失得到充分賠償；三是建立消費(fèi)者代表訴訟制度，以便于金融消費(fèi)者尋求司法救濟(jì)。

從分別立法到綜合立法的轉(zhuǎn)變

與金融混業(yè)經(jīng)營和統(tǒng)合監(jiān)管的實(shí)踐相適應(yīng)，自英國1986年《金融服務(wù)法》頒布之后，挪威、德國、瑞典、比利時(shí)、芬蘭、奧地利、匈牙利、愛爾蘭等歐洲國家，以及日本、韓國等亞洲國家都紛紛仿效英國相繼制定了統(tǒng)一調(diào)整各類金融投資業(yè)、金融投資商品和客戶的金融服務(wù)法。如日本2006年的《金融商品交易法》、韓國2007年的《關(guān)于金融投資及資本市場法》等。

綜合金融立法最顯著的特點(diǎn)有二：一是打破了傳統(tǒng)民商法上有價(jià)證券的概念，以金融投資商品統(tǒng)合股票、債券、期貨、期權(quán)及其各種金融衍生商品，并予以統(tǒng)一的法律調(diào)整；二是改變了傳統(tǒng)金融法律以“對象商品”或“金融機(jī)構(gòu)”的概念形態(tài)或種類為基礎(chǔ)的商品類、機(jī)構(gòu)類規(guī)制的做法，而代之以按照“經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)相同的金融功能”原則實(shí)行統(tǒng)一規(guī)制，即對金融投資業(yè)、金融投資商品、客戶按經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)進(jìn)行功能分類，并對金融功能相同的對象適用同一的進(jìn)入、健全性、營業(yè)行為規(guī)制。

（作者分別為貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)講師，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)教授）

【注釋】

①李揚(yáng)，胡濱：《金融危機(jī)背景下的全球金融監(jiān)管改革》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第58頁、第68頁。

②啜佳佳：“英國《2000金融服務(wù)與市場法》研究”，郭鋒編：《金融服務(wù)法評論》（第2卷），北京：法律出版社，2011年，第329頁。

責(zé)編/王坤娜