新農(nóng)合領(lǐng)域職務(wù)犯罪研究

【摘要】新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度正在全國范圍內(nèi)實(shí)施，農(nóng)民的基本醫(yī)療服務(wù)得到一定保障。然而，新農(nóng)合基金被貪污、挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，其安全問題值得重視。以云南省廣南縣新農(nóng)合犯罪窩案為例，通過分析新農(nóng)合領(lǐng)域職務(wù)犯罪問題，提出防治措施，以期為我國新農(nóng)合保險(xiǎn)制度的逐步完善提供理論幫助。

【關(guān)鍵詞】新型農(nóng)村合作醫(yī)療 職務(wù)犯罪 預(yù)防對策

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，采取個人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助的方式籌集資金，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。其在保障農(nóng)民獲得基本衛(wèi)生服務(wù)、緩解農(nóng)民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要作用。然而，在新農(nóng)合的實(shí)際運(yùn)行過程中，圍繞著新農(nóng)合基金的職務(wù)犯罪逐漸產(chǎn)生，新農(nóng)合基金被貪污、挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重侵害了參合農(nóng)民的利益，影響新農(nóng)合制度的發(fā)展。本文通過分析云南省廣南縣新農(nóng)合窩案所反映出的問題、成因，提出有效防治該領(lǐng)域職務(wù)犯罪的對策。

廣南縣新農(nóng)合窩案及其反映出的問題

2010年初，廣南縣人民檢察院在對該縣定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)近年撥付新農(nóng)合補(bǔ)償資金的情況進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該縣兩家定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)2009年新農(nóng)合撥款數(shù)額與2008年相比增幅巨大，調(diào)查人員隨即調(diào)取數(shù)千份病人的病歷、出院單據(jù)及相關(guān)賬目，并對可疑病歷登記的病患者進(jìn)行入戶調(diào)查。根據(jù)群眾舉報(bào)，檢察機(jī)關(guān)順藤摸瓜，一起涉嫌多人參與套取新農(nóng)合基金的“窩案”就此浮出水面。2011年，廣南縣人民法院依法對陸某等六人六件涉及新農(nóng)合資金職務(wù)犯罪案件進(jìn)行公開審理并作出一審判決，其中，3人構(gòu)成貪污罪和受賄罪、2人構(gòu)成貪污罪、1人構(gòu)成受賄罪和濫用職權(quán)罪、另有一家醫(yī)療單位構(gòu)成單位行賄罪。參與犯罪的人員包括了衛(wèi)生局副局長、新農(nóng)合辦公室主任、新農(nóng)合醫(yī)療審核科科長、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的院長和副院長，其中作為廣南縣衛(wèi)生局副局長的陸某對此次窩案的形成起到了指使、決定的作用，貪污受賄總額達(dá)140余萬元。

此次窩案的發(fā)生，表面上看是因陸某獨(dú)攬大權(quán)造成腐敗的層層蔓延，實(shí)質(zhì)上則反映出了新農(nóng)合監(jiān)管不利、新農(nóng)合制度缺乏立法、相關(guān)人員法律意識淡薄的問題，因此如何解決這些問題成為了預(yù)防新農(nóng)合領(lǐng)域職務(wù)犯罪的重要研究課題。

廣南縣新農(nóng)合窩案職務(wù)犯罪特點(diǎn)

“上下聯(lián)合、內(nèi)外勾結(jié)”。在職務(wù)犯罪中，往往滋生多人犯罪、多種犯罪，互相牽連，表現(xiàn)為一個行業(yè)領(lǐng)域上級與下級之間的相互勾結(jié)，互相串通，共同侵吞國家和集體的財(cái)產(chǎn)，共同犯罪色彩極為濃厚。②本案中，形成了以陸某為中心的犯罪“利益網(wǎng)絡(luò)”，陸某利用對該領(lǐng)域的熟知程度及其所處的領(lǐng)導(dǎo)地位，并通過研究新農(nóng)合制度存在的漏洞，精心策劃、導(dǎo)演了一場斂財(cái)大戲。首先，陸某指使新合辦主任何某聯(lián)系相關(guān)單位和相關(guān)人員實(shí)施犯罪計(jì)劃，何某隨即指使該縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生所新農(nóng)合負(fù)責(zé)人虛開轉(zhuǎn)院證明，將其轉(zhuǎn)給事先串通好的醫(yī)院的各負(fù)責(zé)人通過偽造虛假病例、虛增合同款額以及虛列支出、重復(fù)報(bào)銷等手段達(dá)到侵吞國家新農(nóng)合補(bǔ)償款的最終目的。顯然，該案呈現(xiàn)出的不是一般的個人腐敗，而是有預(yù)謀、有組織的犯罪，犯罪分子之間存在著明顯的層級關(guān)系并相互合作、相互依存，逐步形成一個穩(wěn)定的犯罪網(wǎng)絡(luò)。

“頂風(fēng)作案，明目張膽”。反腐倡廉工作一直是黨的中心工作之一，從胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中所提出的對反腐倡廉工作的“五大建設(shè)”和四個新論斷和新要求，到黨的十八大報(bào)告中所提出的“兩防”，“一合作”，“四公開”以及隨后中央政治局對改進(jìn)工作作風(fēng)所提出的“八項(xiàng)規(guī)定”，都表明了黨和國家對深入開展反腐敗斗爭的決心。

筆者通過分析腐敗現(xiàn)象認(rèn)為，地方尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的腐敗顯得更為直接和徹底，“山高皇帝遠(yuǎn)”的僥幸心理成為了偏遠(yuǎn)地區(qū)職務(wù)犯罪發(fā)生的助推器。廣南縣位于云南省東南部，文山州東北部，滇、桂、黔三?。▍^(qū)）交界處，地理位置較為偏遠(yuǎn)，隨著新農(nóng)合在全國范圍內(nèi)的不斷推動，國家財(cái)政的大力投入，新農(nóng)合基金規(guī)模也隨之逐年增長。廣南縣無論是新農(nóng)合監(jiān)管部門，個別醫(yī)療機(jī)構(gòu)，還是個別腐敗分子都將新農(nóng)合基金視為中飽私囊的“提款機(jī)”。由于各監(jiān)管部門或機(jī)構(gòu)無人過問，廣南縣新農(nóng)合利用各種方式套取資金竟成為了當(dāng)?shù)亍肮_的秘密”，如此以身試法，置法律于不顧的行為令人驚詫。

“手段多樣，隱蔽性強(qiáng)”。隨著我國打擊職務(wù)犯罪的力度不斷增強(qiáng)，職務(wù)犯罪分子規(guī)避法律、對抗打擊的能力、犯罪謀略和心理承受力也不斷增強(qiáng)。職務(wù)犯罪分子不再是心血來潮或利令智昏而犯罪，而是形成了精心設(shè)計(jì)、事先謀劃、周密安排的犯罪趨勢，犯罪過程中手段的多樣化和較強(qiáng)的隱蔽性給職務(wù)犯罪的偵查工作帶來了巨大的難題。廣南縣新農(nóng)合窩案中，主犯陸某面對年年增長的巨額新農(nóng)合資金，開始研究相關(guān)制度的漏洞，在實(shí)施犯罪的過程中，犯罪分子主要采取定點(diǎn)醫(yī)療單位編造虛假病例、虛增治療費(fèi)、多收治療費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、西藥費(fèi)等手段，套取新農(nóng)合補(bǔ)償金和城鎮(zhèn)醫(yī)療保障金；新農(nóng)合管理人員與定點(diǎn)醫(yī)療單位內(nèi)外勾結(jié)，采取虛造報(bào)銷單據(jù)、開具空白轉(zhuǎn)院證明、虛開病歷、增加病人用藥、輸入虛假病人人數(shù)等手段，相互勾結(jié)，共同作案，套取新農(nóng)合補(bǔ)償款。以上犯罪行為可謂處心積慮，無所不用其極。

新農(nóng)合領(lǐng)域職務(wù)犯罪成因分析

“金錢趨勢，權(quán)欲熏心”的個人心理。嚴(yán)格意義上，我們不能說任何犯罪主體都是人，但任何犯罪行為都是由人來完成的。犯罪的發(fā)生、發(fā)展以及最終產(chǎn)生的結(jié)果都是由人來決定的，而犯罪分子的心理因素往往是引發(fā)犯罪的重要原因。有學(xué)者將職務(wù)犯罪的心理因素分為主導(dǎo)心理因素和輔助心理因素兩類，指出職務(wù)犯罪的主導(dǎo)心理因素是權(quán)力私有化的心理，而權(quán)力私有化的心理主要有貪利心理和特權(quán)思想兩種表現(xiàn)形式。貪利心理表現(xiàn)為對金錢和物質(zhì)的不滿足，特權(quán)思想則表現(xiàn)對權(quán)力的任意行使。廣南縣新農(nóng)合窩案發(fā)生的一個重要原因是犯罪分子受到巨額新農(nóng)合資金的誘惑和驅(qū)使，同時(shí)對權(quán)力的肆意使用，同樣達(dá)到了聚斂錢財(cái)?shù)哪康摹姆缸飳?shí)施的時(shí)間跨度和涉案金額的角度上來看，犯罪分子對金錢的欲望已經(jīng)達(dá)到了幾近瘋狂的地步。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生產(chǎn)力水平的現(xiàn)實(shí)背景。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，這是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們的真理。職務(wù)犯罪是一種有意識的人類活動，同樣也會受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，生產(chǎn)力水平的影響。美國當(dāng)代著名政治思想家塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代化滋生腐敗，腐敗程度與社會和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的迅速發(fā)展有相當(dāng)密切的關(guān)系。可見，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展對腐敗的滋生是具有一定的影響的。②還有一些學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)方面存在的某些問題，是產(chǎn)生職務(wù)犯罪的重要原因。③因此，要減少乃至消除職務(wù)犯罪，就必須消除職務(wù)犯罪賴以存在的各種經(jīng)濟(jì)原因。

筆者認(rèn)為，廣南縣新農(nóng)合窩案發(fā)生的較為深層次的原因即是當(dāng)?shù)刎毟F落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景催生了不法分子對獲取金錢的渴望。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2006年，在云南省129個區(qū)縣中，廣南縣人均生產(chǎn)總值2939元，為全省平均水平的32.8%，排全?。▍^(qū)）第120位；一二三產(chǎn)比例為48∶18∶34，農(nóng)業(yè)比重仍然較大，工業(yè)化發(fā)展水平較低。完成財(cái)政收入7688萬元，排全省區(qū)（縣）第70位；人均財(cái)政收入101元，排全?。▍^(qū)）第118位?？傮w而言，廣南縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展低于全省平均水平。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)力發(fā)展水平是引發(fā)職務(wù)犯罪的一個重要原因。同時(shí)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低或貧窮地區(qū)的職務(wù)犯罪產(chǎn)生的危害性更大，腐敗不僅使原本貧瘠的經(jīng)濟(jì)雪上加霜，造成社會不安，同時(shí)也降低了老百姓對政府工作的信心。在本案中，犯罪分子侵吞的是農(nóng)民獲得醫(yī)療救助的救命錢，其性質(zhì)和社會影響極其惡劣。

監(jiān)管制度不完善。新農(nóng)合作為我國實(shí)施的一項(xiàng)惠農(nóng)政策，雖已經(jīng)歷了近十年的時(shí)間，但相關(guān)規(guī)章制度卻仍不夠完善。首先，諸如報(bào)銷流程不統(tǒng)一、轉(zhuǎn)診不規(guī)范、信息化系統(tǒng)管理尚未普及等等這些制度上的不完善對新農(nóng)合的監(jiān)管就了帶來很大的難度。其次，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，新農(nóng)合管理機(jī)構(gòu)往往是依附于衛(wèi)生行政部門，本身就缺乏來自其它部門的監(jiān)督，形成“自己管理自己”。最后，新農(nóng)合管理機(jī)構(gòu)對定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理往往流于形式，在監(jiān)管制度不完善的情況下，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)集“運(yùn)動員”和“裁判員”于一身，如此一來，新農(nóng)合的發(fā)展定會出現(xiàn)許多問題。廣南縣新農(nóng)合窩案的形成在很大程度上是由于該領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)都缺乏監(jiān)管，最終導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)串通一氣，為騙取新農(nóng)合資金提供了可乘之機(jī)。

法律意識淡薄，道德誠信缺失。法律意識是人們關(guān)于法律的思想、觀念、知識、心理的總稱，包括對法律本質(zhì)、作用的看法，對現(xiàn)行法律的要求、態(tài)度和評價(jià)、解釋，以及人們的法制觀念等等。在醫(yī)療領(lǐng)域中，不少監(jiān)管人員或是醫(yī)療人員的法律意識較差，法制觀念十分淡薄，不是認(rèn)真學(xué)習(xí)遵守法律，而是利用監(jiān)管制度的漏洞，采取非法手段牟取個人利益。④在本案中，不僅表現(xiàn)出不法分子對法律的公然對抗，同時(shí)表現(xiàn)出其他與案件有關(guān)聯(lián)的人員一定的社會道德與誠信的缺失。例如，偵查人員在走訪調(diào)查參合農(nóng)民與涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)務(wù)人員時(shí)了解到，參合農(nóng)民為了貪圖小便宜，在不明原因的情況下就將醫(yī)療證借出；而醫(yī)務(wù)人員在沒有見過病人的情況下就在病例上簽字。參合農(nóng)民缺乏誠信與醫(yī)務(wù)人員違反基本的職業(yè)操守，使他們在一定程度上成為了犯罪分子的“幫兇”。

新農(nóng)合領(lǐng)域職務(wù)犯罪的防治

積極尋求立法，加強(qiáng)新農(nóng)合制度建設(shè)。目前，我國仍然沒有一部完整的法律來保障新農(nóng)合制度的施行，雖然許多省、地市級地區(qū)出臺了一系列地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或單行條例，但始終不具有普遍約束力。⑤應(yīng)加快新農(nóng)合的立法步伐，以法律條文的形式明確諸如籌集方式、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的選擇、登記程序、報(bào)銷程序、報(bào)銷比例、資金監(jiān)管等方面的內(nèi)容；規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的職責(zé)和責(zé)任；規(guī)定參合農(nóng)民的責(zé)任與義務(wù)。先從法律的層面規(guī)定新農(nóng)合的基本內(nèi)容，然后各地再根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際情況制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。從而使新農(nóng)合制度的實(shí)施更加規(guī)范，確保新農(nóng)合基金安全有效地運(yùn)作。

健全管理制度，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。傳統(tǒng)的新農(nóng)合報(bào)銷程序需要參合農(nóng)民在定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)支付全額的醫(yī)療費(fèi)用后，持相關(guān)的就診材料返回戶籍所在地的縣（鄉(xiāng)）合管辦進(jìn)行報(bào)銷，經(jīng)常會出現(xiàn)報(bào)賬材料不齊，使參合農(nóng)為補(bǔ)齊材料奔波往返于醫(yī)療機(jī)構(gòu)和合管辦之間，花費(fèi)不少精力與財(cái)力，給參合農(nóng)民報(bào)銷造成不便，同時(shí)也存在利用虛假資料危及新農(nóng)合基金的隱患。

筆者認(rèn)為，健全新農(nóng)合管理制度，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制應(yīng)從以下幾個方面入手：第一，轉(zhuǎn)診機(jī)構(gòu)對參合農(nóng)民的參合信息要進(jìn)行準(zhǔn)確核實(shí)，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)要對參合農(nóng)民入院信息進(jìn)行核實(shí)，防止冒名住院和虛假住院現(xiàn)象的出現(xiàn)，且在轉(zhuǎn)診審批中，不得對轉(zhuǎn)診參合農(nóng)民強(qiáng)行指定轉(zhuǎn)診定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。第二，簡化報(bào)銷程序，采取定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)“直補(bǔ)”形式，建議國家統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)新農(nóng)合信息系統(tǒng)，實(shí)行電子轉(zhuǎn)診，網(wǎng)絡(luò)接收、電子結(jié)算。第三，增設(shè)專業(yè)人員對參合人員在住院期間所使用的藥品與診療項(xiàng)目使用情況進(jìn)行評估，防止醫(yī)務(wù)人員虛增和濫用藥品與診療。第四，建立和完善基金封閉運(yùn)行機(jī)制，對基金使用的各個環(huán)節(jié)派專員進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，將基金收支和管理納入審計(jì)部門的年度審計(jì)計(jì)劃，定期依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。第五，衛(wèi)生行政主管部門定期對定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)記進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果向社會公布，接受社會與各方面輿論的監(jiān)督，與此同時(shí)，設(shè)立專職部門，受理參合人員對醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷方面的投訴。

懲防并舉，阻斷源頭。新農(nóng)合制度的施行，為改善民生，推進(jìn)社會主義和諧社會的發(fā)展起著積極的作用。新農(nóng)合基金被侵吞、侵占、挪用的行為危害民生、社會并直接損害了黨和政府的形象，不僅損害參合人員的利益，而且影響國家各種惠農(nóng)政策的實(shí)施，最終影響社會和諧穩(wěn)定。因此，查辦新農(nóng)合領(lǐng)域職務(wù)犯罪應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)打擊涉農(nóng)犯罪、維護(hù)農(nóng)民利益的一個重點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)把打擊職務(wù)犯罪與預(yù)防職務(wù)犯罪有機(jī)的統(tǒng)一起來，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對新農(nóng)合領(lǐng)域職務(wù)犯罪的打擊力度，做到打擊一個，治理一方。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)會同審判機(jī)關(guān)對新農(nóng)合領(lǐng)域職務(wù)犯罪問題進(jìn)行總結(jié)研究，及時(shí)總結(jié)查辦案件過程中的經(jīng)驗(yàn)，向職能部門發(fā)出檢察建議，為堵塞有關(guān)單位在管理上存在的漏洞提出建議；與醫(yī)療衛(wèi)生行政主管部門密切協(xié)作，及時(shí)溝通，整合地區(qū)預(yù)防新農(nóng)合職務(wù)犯罪的所有力量，形成集群效應(yīng)，并通過開展警示教育，講解典型案例，教育相關(guān)工作人員，構(gòu)筑預(yù)防犯罪的思想防線。建立預(yù)防新農(nóng)合職務(wù)犯罪的長效工作機(jī)制；建議國家加快新農(nóng)合醫(yī)療制度的立法進(jìn)程，建立基本法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相銜接的新農(nóng)合法律體系，把新農(nóng)合建設(shè)納入依法治國的軌道?？傊?，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的打擊與預(yù)防力度，使不法分子“不能、不想、不敢”實(shí)施犯罪，真正阻斷犯罪的源頭。

加強(qiáng)宣傳教育，提高法律意識。新農(nóng)合制度的穩(wěn)定發(fā)展需要司法檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、參合人員以及其他社會各界人士的共同努力維護(hù)才能實(shí)現(xiàn)。新農(nóng)合制度本身具有涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)含量高的特點(diǎn)，這就要求新農(nóng)合相關(guān)工作人員要對其進(jìn)行準(zhǔn)確、深入地解讀。一方面，通過相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、法制培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)的法律規(guī)定、法治理論，領(lǐng)會其中的法治精神，提高自身的法律意識，以達(dá)到在工作中自覺抵制各種腐敗思想侵蝕和誘惑的目的。另一方面，要深入農(nóng)村，做好新農(nóng)合制度的宣傳工作，使參合農(nóng)民真正了解新農(nóng)合的相關(guān)政策，在入院就醫(yī)時(shí)，對哪些藥品與診療項(xiàng)目屬于新農(nóng)合的報(bào)銷范疇、報(bào)銷比例、報(bào)銷金額等關(guān)乎自身權(quán)益的相關(guān)政策做到心中有數(shù)。與此同時(shí)，參合農(nóng)民應(yīng)積極參與新農(nóng)合的監(jiān)管工作，在遭遇不公平待遇或發(fā)現(xiàn)相關(guān)工作人員有違法行為時(shí)，積極維權(quán)、勇于揭發(fā)，使不法分子無所遁形。

（作者單位：石河子大學(xué)政法學(xué)院）

【注釋】

①梁經(jīng)順，張異：《職務(wù)犯罪預(yù)防研究》，北京：中國檢察出版社，2009年，第87頁。

②孫謙，尹伊君：“國家工作人員職務(wù)犯罪論”，《法學(xué)研究》，1998年第4期，第62頁。

③方明：“職務(wù)犯罪原因論及其啟示”，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第4期，第73頁。

④劉雯：“新農(nóng)合醫(yī)療領(lǐng)域職務(wù)犯罪的表現(xiàn)形式與對策”，《重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2012年第1期，第43頁。

⑤曹可奇：“‘新農(nóng)合’的立法思考”，《理論探索》，2012年第5期，第140頁。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）