我國環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則的立法完善

【摘要】從各國實踐經(jīng)驗來看，環(huán)境公益訴訟制度對于保護公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益起著重要的作用。近年來，我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域也開始進行嘗試，其中頗有一些有益的探索，但建立環(huán)境公益訴訟制度還存在一系列障礙。文章重點圍繞原告資格、舉證責(zé)任、費用承擔(dān)、訴訟時效等方面，具體探討環(huán)境公益訴訟規(guī)則的立法完善。

【關(guān)鍵詞】公益訴訟 程序規(guī)則 證據(jù)規(guī)則

環(huán)境公益訴訟制度有效地推進了公民環(huán)境權(quán)利的實現(xiàn)和公共環(huán)境資源的保護，這是眾多已經(jīng)建立環(huán)境公益訴訟制度國家通過本國司法實踐驗證的結(jié)論。通過環(huán)境公益訴訟，包括普通公民個人、法人、社會組織、團體在內(nèi)的社會公眾，在自身環(huán)境權(quán)利或環(huán)境資源受到或可能受到污染和破壞的情形下，有權(quán)利針對有關(guān)侵權(quán)責(zé)任主體向法院提起民事或行政訴訟，從而維護環(huán)境公共利益不受損害。

我國環(huán)境公益訴訟制度存在的缺陷

近年來，我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域也開始進行嘗試，其中頗有一些有益的探索。例如，貴陽市中級法院設(shè)立了環(huán)境保護審判庭；無錫市中級法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，這是我國首個關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的地方規(guī)定，其中引入了很多具有創(chuàng)新性的程序設(shè)計。但同時，我們也不得不看到，我國在建立環(huán)境公益訴訟制度中還存在一系列障礙。

過于狹窄的原告資格不利于啟動訴訟。環(huán)境權(quán)的起訴主體范圍過窄是困擾我國環(huán)境公益訴訟制度的主要因素之一?，F(xiàn)行民事訴訟法第一百零八條將原告資格限定為：“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”；行政訴訟法第二條規(guī)定：“認(rèn)為行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”的公民、法人或其他組織，方有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。依照上述規(guī)定，我國環(huán)境公益訴訟制度排除了為他人或組織的利益，或公共利益提起訴訟的可能性。

傳統(tǒng)舉證規(guī)則不適用于環(huán)境公益訴訟。傳統(tǒng)訴訟舉證原則是“誰主張，誰舉證”，而環(huán)境公益訴訟的原告很難按照該舉證責(zé)任分擔(dān)方式承擔(dān)有效的舉證。原告舉證能力主要受到以下幾個原因的限制：一是環(huán)境損害的因素是復(fù)雜的，損害表現(xiàn)常常是潛伏的，原告方作為權(quán)利主體，無法有效地證明損害行為與結(jié)果之間具有法律上所要求的因果關(guān)系；二是由于受害人缺乏收集證據(jù)的技術(shù)手段，無法有力地證明損害的確已發(fā)生，即便證明有相應(yīng)的污染出現(xiàn)，也很難證明確已侵害了自己的環(huán)境權(quán)；三是由于環(huán)境保護的專業(yè)性，一般人難以證明某種污染必然、或可能造成某種危害（包括潛在的損害風(fēng)險）。環(huán)境侵權(quán)糾紛需要科學(xué)知識和大規(guī)模的科學(xué)調(diào)查，不適宜規(guī)定為普通公眾的舉證義務(wù)。

訴訟費用的承擔(dān)方式不利于環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。2007年國務(wù)院發(fā)布的《訴訟費交納辦法》第四十五條和第四十六條規(guī)定了訴訟費的減免情況，但是公益訴訟類的案件卻沒有被收入其中。另外，《訴訟費交納辦法》和其他現(xiàn)行的其他法律規(guī)范都沒有對環(huán)境公益訴訟律師費由敗訴方承擔(dān)的明確規(guī)定，也沒有涉及律師代理此類案件的收費標(biāo)準(zhǔn)問題。這對標(biāo)的額較大的環(huán)境公益訴訟案件的起訴，以及提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來說，都是不利的。

傳統(tǒng)訴訟時效的規(guī)定不能適用于環(huán)境權(quán)利的救濟。眾所周知，環(huán)境污染和破壞因為潛伏性、間接性、復(fù)合性等限制，很難在訴訟之時舉證證明損害行為與危害事實之間的因果關(guān)系。同時，由于專業(yè)性、技術(shù)性等因素的限制，環(huán)境損害結(jié)果很難在短時間內(nèi)做到精確的計算和認(rèn)定。雖然我國目前環(huán)境保護法中已經(jīng)考慮到環(huán)境損害的特點，特意將因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間延長為三年，時效從當(dāng)事人知道或者應(yīng)該知道受污染損害時起算。但是由于環(huán)境污染所涉及的問題廣泛而復(fù)雜，這種訴訟時效的簡單延展可能并不足以有針對性地解決環(huán)境公益訴訟中舉證的問題。

國外成功立法對我國的啟示

很多數(shù)國家在憲法上規(guī)定了公民的環(huán)境權(quán)，為環(huán)境公益訴訟的存在提供了法律基礎(chǔ)。英美國家在復(fù)興古羅馬公益訴訟法律傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上大膽地突破了傳統(tǒng)訴權(quán)理論的桎梏，拓寬了原告的資格限制；擴大了“損害”的范圍，從傳統(tǒng)訴訟中的經(jīng)濟或物質(zhì)的損害擴大到了“美學(xué)、自然保護和娛樂價值”的降低或喪失；“損害”不再做程度的要求，只要有損害即可起訴，甚至只是一種損害的危險。我國環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)立，可以參考美國環(huán)境公益訴訟史上的經(jīng)典案例Storm King案中所體現(xiàn)出的立法精神，其對該制度的運行和完善也有很好的啟示。

另外，世界上為數(shù)不少的國家已經(jīng)建立了環(huán)境公益訴訟制度，該制度的有效運行在預(yù)防和救濟對公共利益包括生態(tài)環(huán)境的損害方面，取得了比較理想的效果。在美國、歐盟、日本等發(fā)達國家和地區(qū)，對環(huán)境公益訴訟的理論研究和實踐活動都已蓬勃發(fā)展，他們從環(huán)境權(quán)基本理論、公共信托理論等多方面為環(huán)境公益訴訟制度的理論支持和實踐運作都進行了有益的嘗試，在司法實踐中也出現(xiàn)了很多具有參考價值的典型案例，并在此基礎(chǔ)上逐漸形成了各具特色的環(huán)境公益訴訟形式。例如美國的公民訴訟、德國的團體訴訟、日本的公害審判環(huán)境保護訴訟等，都對我國的立法具有參考、借鑒價值。

完善我國環(huán)境公益訴訟制度立法的建議

適當(dāng)擴大原告資格的范圍。環(huán)境公益訴訟制度中確定起訴主體資格時，應(yīng)當(dāng)考慮三方面的因素：首先，原告資格的確定應(yīng)當(dāng)能夠充分發(fā)揮社會公眾的主觀能動性，參與環(huán)境公益訴訟制度，真正實現(xiàn)并促進該制度在環(huán)保領(lǐng)域的巨大作用；其次，便于司法機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)違法行為；再次，要平衡各方訴訟參與人的訴訟負(fù)擔(dān)。

任何一類主體單獨承擔(dān)環(huán)境公益訴訟原告資格都受到一定的限制，都不能有效地推進環(huán)境公益訴訟制度的健康發(fā)展。因而我們不應(yīng)當(dāng)過多地糾結(jié)于誰是適格原告，因為在該訴訟制度中，原告的價值就在于對環(huán)境侵害行為及時啟動有效的司法救濟程序。而該訴訟制度一旦啟動，應(yīng)當(dāng)由全社會的積極動員，以實現(xiàn)及時防范、治理環(huán)境侵權(quán)行為，不僅要救濟權(quán)益損害，更要防止環(huán)境侵權(quán)嚴(yán)重后果的出現(xiàn)。具體的制度設(shè)計可以是：由公民個人及時向有關(guān)的環(huán)保團體（可以是非政府環(huán)保組織）投訴；由接到投訴的組織或團體代表公眾啟動有效的環(huán)境侵害糾紛解決機制，首先適用調(diào)解協(xié)商等低成本的解決方式。在這類調(diào)解過程中，可以允許、也鼓勵環(huán)保行政主管部門居中介入?yún)f(xié)商、調(diào)解過程，通過行政監(jiān)管權(quán)力的運用，對確屬侵權(quán)的違法行為做出行政處理。若行政方式不能有效救濟環(huán)境權(quán)益，受委托的團體可以協(xié)助公民或自己直接作為環(huán)境公益訴訟的原告，代表公眾提起環(huán)境公益訴訟。我們也應(yīng)看到，目前我國環(huán)保組織尚處于萌芽成長階段，尤其是民間環(huán)保組織更是勢單力薄。通過立法賦予民間社會團體環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)，是我國發(fā)展環(huán)境公益訴訟制度的必然選擇。只有認(rèn)可此類組織、團體能夠接受有環(huán)境利益受損人的委托，行使環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)，才能取得良好的社會效果，無論是推動環(huán)境保護，還是促進民間環(huán)保組織的發(fā)展壯大，都是多有裨益的。

有限制地適用舉證責(zé)任倒置。證明污染和破壞的存在以必要的技術(shù)手段為支撐，其間因果關(guān)系的認(rèn)定更需要以高科技知識為基礎(chǔ)。這對于普通公民是很困難的，甚至是不可能的。環(huán)境侵權(quán)案件的特殊性、專業(yè)性都決定了，環(huán)境公益訴訟制度的舉證責(zé)任的分配應(yīng)當(dāng)采取舉證責(zé)任倒置或部分倒置。當(dāng)然，不同主體擔(dān)當(dāng)原告，所應(yīng)承擔(dān)的證明責(zé)任也不應(yīng)當(dāng)完全相同。依照我國司法實踐現(xiàn)有的嘗試，檢察機關(guān)、環(huán)境事務(wù)主管行政機關(guān)和普通公民、社會團體都可以擔(dān)當(dāng)公益訴訟的原告。而這三類主體在訴訟能力和舉證能力上存在著較大的差距。普通公民或社會團體作為原告時，適宜適用舉證責(zé)任倒置；國家公訴機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)自身擁有較為專業(yè)的工作人員，同時還擁有豐富的訴訟資源，其舉證能力較強，因此不適于適用舉證責(zé)任倒置。

應(yīng)減輕原告環(huán)境公益訴訟的費用承擔(dān)。環(huán)境公益訴訟的發(fā)展前提是鼓勵“任何人”向法院起訴。而按照目前的訴訟費用交納規(guī)則，原告首先必須負(fù)擔(dān)較高的訴訟成本。社會公眾，特別是環(huán)境權(quán)益的受害者作為弱勢群體，沒有獲得賠償之前就支付律師費等相關(guān)費用，訴訟成本的提高必然增加公眾啟動司法救濟的選擇，導(dǎo)致降低對環(huán)境的受害者和公眾訴訟的積極性。從長遠來看，將導(dǎo)致公眾對公共環(huán)境利益的冷漠，其結(jié)果是放任環(huán)境侵權(quán)行為的延續(xù)。環(huán)境公益訴訟立法的建立，也就沒有了社會意義，失去了公益訴訟的目的。因此適宜應(yīng)在立法中明確界定，對原告減少訴訟費用，以確保環(huán)境公益訴訟的本原目的，體現(xiàn)社會正義。

相應(yīng)延長訴訟時效。權(quán)利人在法定期限內(nèi)啟動司法救濟程序是訴訟時效的本質(zhì)，因而訴訟時效屬于消滅時效。超過限制，相關(guān)當(dāng)事人將失去請求法院保護其利益的請求權(quán)。程序法的行動限制具有十分重要的意義，它有利于人民法院來解決爭端，并提高工作效率；保護當(dāng)事人的合法權(quán)利和其他訴訟參與利益；幫助確保協(xié)調(diào)的訴訟法律關(guān)系的主體之間的行為，以確保訴訟的順利進行。筆者認(rèn)為，提供一個較長的時效期限可以更合理且有效地保護受害人的合法權(quán)益。建議延長訴訟時效，根據(jù)不同類型的環(huán)境損害的特點，從而給社會公眾一種更全面的保護環(huán)境公益的可能性。

（作者單位：中國石油大學(xué)（華東）；本文系中國石油大學(xué)（華東）自主創(chuàng)新項目“我國環(huán)境公益訴訟制度實證研究”階段性成果）

責(zé)編/ 許國榮（實習(xí)）