憲法基本原則指導(dǎo)下的行政訴訟受案范圍探討

【摘要】憲法基本原則對行政訴訟受案范圍具有根本的影響。從權(quán)力制約原則看，行政訴訟受案范圍具有有限擴(kuò)展趨勢；從人民主權(quán)原則看，相應(yīng)訴權(quán)必須得到保障；從法治原則看，行政訴訟受案范圍不應(yīng)該僅僅局限于具體行政行為；從基本人權(quán)原則看，可訴行政行為的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，不能僅限于法律上的利害關(guān)系，而應(yīng)重點(diǎn)看實(shí)際結(jié)果。

【關(guān)鍵詞】憲法基本原則 行政訴訟受案范圍 權(quán)力 權(quán)利

憲法的根本作用在于規(guī)定和調(diào)節(jié)國家公共權(quán)力和個(gè)體權(quán)利的相互關(guān)系，建立法治秩序。一國憲法決定相應(yīng)行政訴訟制度的最基本內(nèi)容和性質(zhì)，一國行政訴訟制度則是憲法變?yōu)椤盎罘ā薄⑼菩袘椪闹匾侄?，正如哈耶克所說，“沒有司法審查，憲政就根本不可能實(shí)行。”①由此可見，二者聯(lián)系極為密切，作為寓于憲法之中且體現(xiàn)其指導(dǎo)思想和基本價(jià)值取向的憲法基本原則，必然影響到行政訴訟的邏輯起點(diǎn)，即全面體現(xiàn)在行政訴訟目的和價(jià)值的行政訴訟受案范圍之中。憲法的基本原則包括權(quán)力制約原則、人民主權(quán)原則、法治原則、基本人權(quán)原則。我們可以分別從每一項(xiàng)具體原則，從憲政角度分析我國行政訴訟受案范圍完善的基本問題。

從權(quán)力制約原則看行政訴訟受案范圍的有限擴(kuò)展

“政治自由只在寬和的政府里存在。不過它并不是經(jīng)常存在于寬和的國家里；它只在那樣的國家權(quán)力不被濫用的時(shí)候才存在。但是一切有權(quán)力的人都容易濫用，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限才休止”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”，②這就是西方資產(chǎn)階級啟蒙思想家所創(chuàng)立的權(quán)力制約的原理并體現(xiàn)在資本主義國家憲法和三權(quán)分立的資產(chǎn)階級民主制度之中。權(quán)力制約原理作為民主憲政國家權(quán)力運(yùn)作的基本規(guī)律，同樣為社會主義國家憲法所奉行，只是這種制約不是建立在三權(quán)分立基礎(chǔ)上的制約，而是建立在人民代表大會制度之上的制約，它包括權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等的制約，也應(yīng)包括權(quán)力機(jī)關(guān)之下的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)間的平行制約。司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的制約主要體現(xiàn)在人民法院對行政機(jī)關(guān)行政行為的事后審查即行政訴訟之中。

行政訴訟受案范圍，主要是圍繞司法權(quán)力對行政權(quán)的關(guān)系而展開的。行政訴訟受案范圍反映了司法權(quán)對行政權(quán)的審查范圍，它是司法權(quán)、行政權(quán)二者相互作用的反映，隨著兩種權(quán)力相互作用程度、方式的轉(zhuǎn)換，行政訴訟受案范圍必然需要相應(yīng)調(diào)整。在現(xiàn)代社會行政權(quán)相對于立法權(quán)、司法權(quán)都有相對膨脹和擴(kuò)張的趨勢，行政權(quán)擴(kuò)張必然造成其侵害公民權(quán)益可能性加大，這就要求立法權(quán)、司法權(quán)對行政權(quán)予以相應(yīng)控制，所以，行政訴訟受案范圍擴(kuò)張是現(xiàn)代法治社會發(fā)展所要求的。同時(shí)由于司法程序的固有限制，行政的專業(yè)性、技術(shù)性、司法權(quán)力的內(nèi)部分配以及一國法治現(xiàn)狀等因素的影響，行政訴訟受案范圍在擴(kuò)張過程中也有一種抑制其擴(kuò)展的趨勢。但總的說來，在近現(xiàn)代無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，其行政訴訟受案范圍都一直呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢。

從人民主權(quán)原則看行政訴訟受案范圍

人民主權(quán)原則即主權(quán)在民原則，它源于資產(chǎn)階級啟蒙思想家的主權(quán)在民學(xué)說，這些原則體現(xiàn)在資本主義憲法中。社會主義國家憲法建立在馬克思主義國家學(xué)說之上，但同樣承認(rèn)人民主權(quán)的憲法原則。

行政訴訟作為對行政行為的一種法律監(jiān)督制度，根本目的在于確保行政權(quán)力的運(yùn)作服務(wù)全體人民之公共利益并保障公民的自由、權(quán)利在受到行政權(quán)侵犯之時(shí)，能夠有人將濫用的行政權(quán)訴諸獨(dú)立、公正的人民法庭，接受法律的神圣裁決。因此，一切合法權(quán)益受行政權(quán)侵犯的行政相對人的訴權(quán)必須得到保障，這個(gè)人應(yīng)不局限于行政行為針對的對象，還應(yīng)該包括一切能夠證明自己與被訴的行政行為具有其他公民法人或其他組織不具有特別利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，《行政訴訟法若干解釋》第十一條到第十八條正體現(xiàn)了這一精神，進(jìn)行了可貴的探索。但這僅限于傳統(tǒng)的行政“訴訟利益”理論，即原告起訴只能以與自己權(quán)利或法律上的利益有直接關(guān)系為限。但是僅僅依靠利害關(guān)系人解決社會所面臨的個(gè)人利益的保護(hù)有時(shí)是不充分的，因此國家必須給予沒有能力起訴的個(gè)人予以立法上的支持。

行政權(quán)力的濫用不僅會侵犯私人利益而且會侵犯公共利益，有時(shí)甚至和行政相對人相互勾結(jié)共同危害公共利益、國家利益，行政訴訟制度若體現(xiàn)人民主權(quán)就應(yīng)該賦予法律渠道把侵犯公共利益、國家利益的行政行為納入司法審查的范圍。因?yàn)樾姓?quán)對公共利益的侵犯不涉及具體每個(gè)公民的直接利益，更易被忽略，更具有隱蔽性，所以立法者應(yīng)賦予那些不怕報(bào)復(fù)、不怕犧牲個(gè)人利益，敢于維護(hù)公益的正義之士以起碼的代表公益起訴的權(quán)利，或?qū)⑦@個(gè)權(quán)利賦予有關(guān)自治組織、行業(yè)組織或法律檢察機(jī)關(guān)。公益訴訟最早起源于羅馬法，目前一些西方國家已經(jīng)建立了公益訴訟或者行政公訴制度。我國是以社會公共利益為本位的社會主義國家，建立公益訴訟制度理應(yīng)比資本主義國家更具有合理性，更有政治基礎(chǔ)，更能體現(xiàn)社會主義法的本質(zhì)、功能。當(dāng)前中國腐敗之患堪憂，權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易等現(xiàn)象的滋生也正從反面說明了建立公益訴訟制度的必要性、緊迫性。

從法治原則看可訴性行政行為的種類

法治原則是資本主義國家和社會主義國家所普遍遵循的憲法原則，我國憲法規(guī)定的“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”等都體現(xiàn)了社會主義憲法的法治原則。

就法治原則而言，行政權(quán)擴(kuò)張到哪里，法律調(diào)整范圍就應(yīng)覆蓋到哪里，“無法律就無行政”，如果行政權(quán)有不受法律控制的領(lǐng)域，那里的法治就是不充分的，所以無論這種行使行政權(quán)過程中的行為是法律行為還是事實(shí)行為，是雙方行為還是單方行為，是內(nèi)部行政行為還是外部行政行為，是具體行政行為還是抽象行政行為，等等，只要這種行為有侵害公益、私益、人權(quán)的可能性就應(yīng)該被納入司法審查的范圍。目前，《行政訴訟法若干解釋》已就可訴性行政行為進(jìn)行擴(kuò)大解釋，但在關(guān)鍵問題的理解上，理論界、實(shí)務(wù)界尚不統(tǒng)一。

一方面，內(nèi)部行政行為、抽象行政行為、指導(dǎo)行為、終局行政行為等大量的行政行為被排除在司法審查之外，這不符合法治原則的基本要求，同我國法治進(jìn)程是不協(xié)調(diào)的，已不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

另一方面，現(xiàn)代意義上的法治原則所講之“法治”已不單是形式上的法治，而更重要的是實(shí)質(zhì)意義上的法治，就行政行為而言，不僅要依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章條文，更要符合憲法，符合法的精神、法的目的、法的價(jià)值，它要求司法機(jī)關(guān)在行政訴訟中不僅要進(jìn)行形式上對是否符合法律教條的合法性審查，更要進(jìn)行是否符合憲法、法的精神、法的目的、法的價(jià)值等方面的實(shí)質(zhì)意義上的合法性審查。

從基本人權(quán)原則看可訴行政行為的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)

資產(chǎn)階級啟蒙思想家“天賦人權(quán)”說認(rèn)為，每個(gè)人都有與生俱來的平等權(quán)利和自由，此種基本人權(quán)既不能剝奪，也不能被轉(zhuǎn)讓?；救藱?quán)原則被確立為資產(chǎn)階級憲法的基本原則，我國憲法中雖無人權(quán)這一概念，但其精神卻體現(xiàn)于憲法關(guān)于公民享有的各項(xiàng)權(quán)利和自由的規(guī)定之中。1989年我國《行政訴訟法》出臺，有的學(xué)者稱之為“中國第一部操作性的人權(quán)法”。③

公民的基本人權(quán)是公民在社會中賴以生存發(fā)展的基本條件，是不可剝奪的基本權(quán)利，有權(quán)利UgAI0z22P+GV8WFqLhS+nA==必須有救濟(jì)，在法治社會，每個(gè)公民都應(yīng)具有不可剝奪的接受司法最終裁判的權(quán)利，接受司法最終裁判權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是其它基本人權(quán)的保障，所以每個(gè)行為只要是公共行政職權(quán)行使過程中的行為，無論其侵犯公民、法人、其他組織的何種權(quán)利，除非這種遭侵犯而缺損權(quán)利已受到法律設(shè)定的救濟(jì)手段的充分救濟(jì)，否則就應(yīng)該允許其被付之于行政訴訟。當(dāng)然，從行政行為對當(dāng)事人權(quán)益影響制度而言，如果這種行為根本不會影響其權(quán)益，就沒有必要浪費(fèi)國家的司法資源予以審查，但是這種影響不能僅限于直接影響而且應(yīng)涉及間接影響，不能僅限于法律上的利害關(guān)系，而應(yīng)重點(diǎn)看實(shí)際結(jié)果，考察一個(gè)行使行政職權(quán)過程中行為的可訴性，即是否納入行政訴訟的范圍，對當(dāng)事人權(quán)益影響程度應(yīng)是一個(gè)最基本的標(biāo)準(zhǔn)之一。中國加入WTO議定書明確承諾“受到被復(fù)審的任何行政行為影響的個(gè)人或者企業(yè)有提起上訴的權(quán)利”，即享有訴權(quán)的是“受到被復(fù)審的任何行政行為影響的個(gè)人或企業(yè)”，這里既未使用利害關(guān)系人也未使用其他提辭，而使用了受影響的任何人，足見享有訴權(quán)的人的范圍非常廣泛，這也體現(xiàn)了國際社會對權(quán)利進(jìn)行廣泛保護(hù)的發(fā)展趨勢和要求。

綜上所述，我國行政訴訟法及《行政訴訟法若干解釋》對個(gè)體權(quán)利的救濟(jì)予以一定成程度的保障，但還很不充分，我們應(yīng)秉承憲法理念，隨著憲政的推進(jìn)和法治建設(shè)的發(fā)展，逐步擴(kuò)大和完善行政訴訟受案范圍，以最大限度地將行政權(quán)力的行使納入法治的軌道。

（作者單位：鐵道警察學(xué)院法律系）

【注釋】

①[英]哈耶克：《自由秩序原理》，北京：三聯(lián)書店，1997年，第235頁。

②[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），北京：商務(wù)印書館，1997年，第154頁。

③包萬超：“民告官：中國的現(xiàn)狀、困惑與改革”，《政府法制》，1996年第5期，第4頁。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）