城市農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益分配的探討

【摘要】當(dāng)前，深圳市土地管理制度建設(shè)面臨的最為棘手的問題是，在完成全域城市化進(jìn)程后，城市農(nóng)轉(zhuǎn)非土地中存在的政府組織的“名義產(chǎn)權(quán)”與原農(nóng)村集體及村民“實(shí)際占有”之間的尖銳矛盾。盤活存量土地必須化解這一矛盾，可行的出路是通過協(xié)調(diào)“實(shí)際占有”土地的增值收益分配，實(shí)現(xiàn)對土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)轉(zhuǎn)非 土地 增值收益 分配

前言

2013年初，深圳可用建設(shè)用地約33平方公里，至2020年，平均每年可用建設(shè)用地不足5平方公里，這意味著依靠增量建設(shè)用地的外延式發(fā)展遭遇瓶頸。盤活存量土地，推進(jìn)節(jié)約集約用地，將成為深圳未來城市土地利用的主要方式。全域土地國有化后，深圳存量土地中約390平方公里“農(nóng)轉(zhuǎn)非土地”處于名義國有、實(shí)際被原村民和集體占用的“實(shí)際占有”狀態(tài)，約占深圳建設(shè)用地的42%，其中僅有95平方公里為合法用地。盤活“實(shí)際占有”土地將成為深圳未來土地管理的重中之重。

2012年5月公布實(shí)施的《深圳市土地管理制度改革總體方案》將改革的核心確定為土地產(chǎn)權(quán)制度改革，并在《〈深圳市土地管理制度改革總體方案〉近期實(shí)施方案（2012～2015年）》中提出完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度的重點(diǎn)是明晰原農(nóng)村土地國有化后土地使用權(quán)歸屬、權(quán)益內(nèi)容以及分配規(guī)則、實(shí)現(xiàn)方式等。2013年密集公布實(shí)施了《關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》及其六個配套文件以及《深圳市房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》等，標(biāo)志著以盤活“實(shí)際占有”土地為重點(diǎn)的二次土地改革的啟動。

“名義產(chǎn)權(quán)”與“實(shí)際占有”的矛盾，實(shí)質(zhì)上是土地權(quán)益關(guān)系的矛盾。盤活“實(shí)際占有”土地，根本上是對“實(shí)際占有”中權(quán)益關(guān)系沖突的化解，核心是土地增值收益分配制度的改革。本文將圍繞土地權(quán)益關(guān)系，從土地權(quán)屬、產(chǎn)權(quán)制度和收益分配原則，即分配的權(quán)益依據(jù)、制度建立和基本原則三個不同視角，展開“實(shí)際占有”土地增值收益分配的理論路徑分析，以回答憑什么分配、怎樣分配和分配的標(biāo)準(zhǔn)是什么這三個基本問題，并在此基礎(chǔ)上對“實(shí)際占有”增值收益分配的現(xiàn)實(shí)方案進(jìn)行初步探討，回答分配什么、分配給誰這兩個核心問題。

“實(shí)際占有”土地增值收益分配的理論路徑分析

從權(quán)屬關(guān)系看，應(yīng)以土地開發(fā)權(quán)作為實(shí)現(xiàn)土地增值收益分配的土地權(quán)屬依據(jù)。權(quán)益是權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式，土地權(quán)益基于何種權(quán)利是土地產(chǎn)權(quán)法律制度研究的起點(diǎn)。給“實(shí)際占有”土地“確權(quán)”首先要解決的便是其應(yīng)歸屬于何種權(quán)利。我國早在2008年，中共十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，但由于相關(guān)法律規(guī)定的滯后，“我國現(xiàn)行相關(guān)法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定基本處于空白，法學(xué)界對該制度的實(shí)證研究也主要集中在部分具有代表性的地區(qū)?！雹倥c有關(guān)法律規(guī)定特別是《城市房地產(chǎn)管理法》第八條保持一致，《深圳市人民政府關(guān)于特區(qū)內(nèi)違章用地及違章建筑處理暫行辦法》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)出讓條例》、《深圳市人民政府關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地工作的若干規(guī)定》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)出讓條例》等有關(guān)文件中都對農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地使用中的轉(zhuǎn)讓、交換、買賣、租賃、抵押等作了嚴(yán)格限制或禁止，農(nóng)地只有依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓使用權(quán)。可見，法律層面提供的只是對農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)的限制和權(quán)利主體的虛化，并不能支持“實(shí)際占有”土地的盤活。盤活“實(shí)際占有”土地只能從現(xiàn)行法律之外的土地權(quán)益關(guān)系視角另尋他途。

土地權(quán)屬與土地權(quán)能一樣，都以“權(quán)束”形式存在。我國采用“土地財(cái)政模式”以來，農(nóng)村土地權(quán)利權(quán)屬已經(jīng)形成一個全新的體系，其中，“土地開發(fā)權(quán)（Land Development Rights）是為適應(yīng)土地使用管制和多元化立體開發(fā)而設(shè)立的，針對改變土地的現(xiàn)狀用途與開發(fā)強(qiáng)度，可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)使用的財(cái)產(chǎn)權(quán)?！雹谕恋亻_發(fā)權(quán)不僅是土地權(quán)屬中獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且由于其限定的土地功能和開發(fā)強(qiáng)度是土地開發(fā)所能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的物質(zhì)內(nèi)容，成為與土地開發(fā)所能獲得的經(jīng)濟(jì)收益關(guān)系最為緊密的權(quán)利。

“1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次以法律形式創(chuàng)設(shè)土地開發(fā)權(quán)以防止私有土地的濫用，此后美國為防止城市對農(nóng)地大量蠶食、法國為控制建筑密度亦設(shè)立土地開發(fā)權(quán)制度?！雹塾?、美、法三國的發(fā)展權(quán)制度構(gòu)成了當(dāng)代各國（地區(qū)）土地開發(fā)權(quán)設(shè)置與運(yùn)作的典型模式。在我國，土地開發(fā)權(quán)尚未在土地權(quán)利體系中得到定義，但在土地利用的功能分區(qū)、城市規(guī)劃尤其是控制性詳細(xì)規(guī)劃中卻早已得到體現(xiàn)。

按照現(xiàn)行土地管理法，農(nóng)村集體建設(shè)用地不可直接用于商業(yè)開發(fā)，只能由國家征用變更為國有土地之后，再通過公開招拍掛走向市場。以至于陷入開發(fā)權(quán)難以全面實(shí)現(xiàn)所導(dǎo)致的“實(shí)際占有”，面臨“政府拿不回、集體用不了、村民用不好”的困局。集體土地改革的關(guān)鍵是農(nóng)村集體建設(shè)用地能直接入市交易，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的土地市場。因而要“還權(quán)賦能”，還“實(shí)際占有”權(quán)益人以開發(fā)權(quán)，賦“實(shí)際占有”以流轉(zhuǎn)的權(quán)能。唯此，才能真正實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同權(quán)”的突破。

基于以上分析，本文認(rèn)為應(yīng)確立土地開發(fā)權(quán)作為制定農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地增值收益分配方案的土地權(quán)屬依據(jù)。這里的土地開發(fā)權(quán)是指原農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地在改變土地功能或土地開發(fā)強(qiáng)度過程中實(shí)際存在的分配增值收益的權(quán)利，既包括已完成“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”的市地的開發(fā)權(quán)，也包括未完成“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”的農(nóng)地的開發(fā)權(quán)。

從產(chǎn)權(quán)理論看，應(yīng)厘清土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并將土地產(chǎn)權(quán)制度的建立訴諸協(xié)調(diào)博弈的演化。城市農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益分配方案形成和實(shí)現(xiàn)的過程，需要相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度作為保障。對此，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論提供了一些有益的借鑒。第一，一切社會問題都有著相同的根源，即資源稀缺，而資源的稀缺必然帶來人們在消費(fèi)這部分資源時的排他性和邊界性。第二，產(chǎn)權(quán)具有共融性和規(guī)范性，“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由于物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系?！虼?，對共同體中通行的產(chǎn)權(quán)制度，可以描述為一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系?！雹艿谌?，在產(chǎn)權(quán)制度形成方面，制度是“關(guān)于以博弈重復(fù)進(jìn)行為主要方式的共有信念的自我維持系統(tǒng)”。⑤某些意識作為信念只有被博弈主體共同維持并趨于均衡，才能夠逐漸演化成制度。制度的建立以重復(fù)博弈的方式進(jìn)行，而博弈規(guī)則由博弈主體在互動中內(nèi)生，存在于博弈主體的意識之中。博弈規(guī)則的內(nèi)生特征決定，對所有博弈的參與者來說，達(dá)成共有信念的融合性協(xié)議比相反選擇的收益要高。在融合情況下，經(jīng)濟(jì)活動的開展會比較順利；而在不融合情況下，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將付出規(guī)則摩擦成本?？梢?，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的核心不在于產(chǎn)權(quán)的最終歸屬，而在于通過所有者與使用者之間的權(quán)力分割與權(quán)益界定，明晰產(chǎn)權(quán)，規(guī)范行為，實(shí)現(xiàn)社會生產(chǎn)資源的優(yōu)化配置。

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，“實(shí)際占有”中存在的是“復(fù)合”的土地產(chǎn)權(quán)：村民、集體、各級政府、國家等不同主體對土地的利用和控制兼有排他性和融合性；只有得到不同主體的共有信念維持并趨于均衡，形成排他性的現(xiàn)實(shí)趨同，“占有”才能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)權(quán)制度形態(tài)。

因而，盤活“實(shí)際占有”土地應(yīng)在厘清土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上訴諸演化，通過建立共同認(rèn)知和行為規(guī)范的協(xié)調(diào)博弈，促進(jìn)不同認(rèn)可機(jī)制的結(jié)果相容，從而作出切實(shí)的土地產(chǎn)權(quán)制度安排。深圳“實(shí)際占有”的土地管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也證明，依靠強(qiáng)勢政府去界定產(chǎn)權(quán)難以獲得對土地占有的普遍社會認(rèn)可。

從增值收益分配角度看，應(yīng)以“土地開發(fā)權(quán)益均等”作為土地增值收益分配的基本原則。土地增值收益分配是土地產(chǎn)權(quán)制度的核心，對土地增值收益分配的共同認(rèn)知，是界定產(chǎn)權(quán)的基本前提。經(jīng)濟(jì)社會學(xué)視角下，土地增值收益分配在理論和實(shí)踐中普遍踐行的總體原則是“漲價(jià)歸公”，強(qiáng)調(diào)土地源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然增長而非土地改良而增加的價(jià)值一律歸公，“漲價(jià)歸公”已經(jīng)成為現(xiàn)代土地管理制度的基本原則。國外普遍采用稅收政策來實(shí)現(xiàn)土地的“漲價(jià)歸公”，稅收手段便于對土地保有和交易階段的增值進(jìn)行全方位的征收。我國法律規(guī)范和政府管理，如農(nóng)地的國家征用、城市土地國有以及試行的房地產(chǎn)稅，都體現(xiàn)了“漲價(jià)歸公”的思想。

深圳土地管理的“漲價(jià)歸公”實(shí)踐是比較復(fù)雜的。首先，“實(shí)際占有”的農(nóng)地存在權(quán)益歸屬爭議，政府拿不回，集體用不了，村民用不好，土地開發(fā)權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)，土地增值“漲價(jià)歸公”的原則也不可能得到實(shí)現(xiàn)。其次，已經(jīng)“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”的土地，由于土地開發(fā)權(quán)的政府壟斷，增值收益長期采取“一錘子買賣”，即在征地出讓環(huán)節(jié)通過土地出讓金和征地補(bǔ)償?shù)摹凹舻恫睢睂?shí)現(xiàn)土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”增值收益歸公，但在此后的土地保有和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，只征收微量的房地產(chǎn)增值稅，也難以全面實(shí)現(xiàn)土地增值“漲價(jià)歸公”的原則。第三，“城市更新”項(xiàng)目對原村民和集體的補(bǔ)償，實(shí)際性質(zhì)為土地的自然增值額，本應(yīng)當(dāng)屬于社會全體成員擁有，最終卻以高額補(bǔ)償?shù)男问窖葑優(yōu)椤皾q價(jià)歸私”。依此，勢必助推“二次開發(fā)”中房地產(chǎn)行業(yè)的成本，進(jìn)一步激化土地權(quán)益人在土地產(chǎn)權(quán)變更時對土地資產(chǎn)價(jià)值的爭奪及其利益糾紛，造成土地開發(fā)權(quán)運(yùn)行中內(nèi)部結(jié)構(gòu)的失衡和摩擦成本的加大。

上述深圳土地管理“漲價(jià)歸公”實(shí)踐的復(fù)雜性顯示，深圳土地管理雖然以“漲價(jià)歸公”作為基本原則，但由于土地增值收益分配中涉及的土地權(quán)屬不確定，導(dǎo)致土地管理過程中，特別是“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”之后“漲價(jià)歸公”的片面、滯重、停滯甚至被“漲價(jià)歸私”顛覆。土地增值收益分配是在以政府為代表的社會與原村民和集體等權(quán)利人之間進(jìn)行的土地自然增值的分配，實(shí)質(zhì)是所有權(quán)“權(quán)利束”中處置權(quán)益的分配，“漲價(jià)”作為土地自然增值額只是其外在的價(jià)格形式。無論“漲價(jià)歸公”還是“漲價(jià)歸私”，其理論和現(xiàn)實(shí)的要旨都在于確定土地處置權(quán)益均等，從而使土地權(quán)益人達(dá)成共識，繼而形成共同認(rèn)可的處置行為的基本規(guī)則。這一過程從博弈角度看，是在實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)社會認(rèn)同過程中找到協(xié)調(diào)博弈默契位置的過程，能夠?yàn)樗型恋貦?quán)益人共同認(rèn)可并執(zhí)行，因而具有制度化原則的“自我維持系統(tǒng)”的穩(wěn)固可靠性?；诖耍疚奶岢觥巴恋亻_發(fā)權(quán)益均等”作為土地增值收益分配的基本原則。

“實(shí)際占有”土地增值收益分配的現(xiàn)實(shí)方案

土地制度改革涉及到國家的統(tǒng)一政策，事權(quán)在中央和部委層面，但深圳應(yīng)該在推進(jìn)土地開發(fā)權(quán)應(yīng)用過程中，先行先試。在處理原農(nóng)村集體合法外用地和建設(shè)時，可以依據(jù)現(xiàn)有政策對農(nóng)村集體建設(shè)用地的管制規(guī)定，對原集體土地所有權(quán)人進(jìn)行土地開發(fā)權(quán)初始配置，允許其根據(jù)權(quán)益要素進(jìn)行權(quán)利交易。土地開發(fā)權(quán)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)以土地確權(quán)為前提、增值收益分配為核心、創(chuàng)新土地管理制度為保障。

土地開發(fā)權(quán)的初始配置方案。國外土地開發(fā)權(quán)的初始配置有美國的配置于土地產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）人和英國、法國的配置于國家兩種模式。⑥我國二元土地所有制的特殊性決定了必須在初始配置中解決原農(nóng)村集體和村民是否享有土地開發(fā)權(quán)的問題。這種具有明確土地開發(fā)權(quán)邊界的“確權(quán)”性的土地開發(fā)權(quán)的初始配置，在國內(nèi)已經(jīng)成為普遍的現(xiàn)實(shí)需要。從深圳“實(shí)際占有”土地的現(xiàn)實(shí)來看，土地開發(fā)權(quán)的初始配置必須承認(rèn)國家和原農(nóng)村集體及村民同時享有不同性質(zhì)的土地開發(fā)權(quán)，這是盤活“實(shí)際占有”土地，實(shí)現(xiàn)“實(shí)際占有”土地增值收益分配的前提。

首先，明確原農(nóng)村集體和村民的土地開發(fā)權(quán)。“二次土改”中“確權(quán)”是基礎(chǔ)，“流轉(zhuǎn)”是核心。只有經(jīng)過確權(quán)，農(nóng)民手上的土地才能順利流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)村集體和村民的土地開發(fā)權(quán)。所謂確權(quán)，就是對村集體和村民土地所有權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和林區(qū)等，確權(quán)登記并為村民頒發(fā)相應(yīng)的證書。這是延續(xù)“居者有其屋、耕者有其田”普遍法則的基本保障。在深圳幾乎沒有人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，基本土地保障是配置給村民的宅基地和村集體的工商發(fā)展用地。初始配置的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)維持“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”采用的初始值，以維護(hù)政策的延續(xù)性、嚴(yán)肅性和公平性。其中，原村民宅基地開發(fā)權(quán)的初始配置可以沿用目前廣泛采用的“一戶一棟”，每棟占地投影面積不超過100平方米的占地標(biāo)準(zhǔn)，建筑面積不超過480平方米的開發(fā)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)；原村集體工商發(fā)展用地開發(fā)權(quán)的初始配置可以沿用目前采用的人均100平方米的占地標(biāo)準(zhǔn)和法定圖則確定的開發(fā)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)。如果實(shí)際建設(shè)出現(xiàn)突破這一初始配置值或改變土地功能的情況，則需進(jìn)行土地開發(fā)權(quán)的調(diào)配計(jì)算。

其次，明確國家的土地開發(fā)權(quán)。一是原農(nóng)村集體和村民初始配置以外的土地開發(fā)權(quán)，二是深圳市原來政策中給村集體劃定的每戶200平方米的公共設(shè)施用地，該地屬于政府投入的公共品，具有公共利益保障性質(zhì)，因而開發(fā)權(quán)應(yīng)歸屬于國家。

土地開發(fā)權(quán)的調(diào)配方案。土地開發(fā)權(quán)的初始配置中，會出現(xiàn)超過或不足土地開發(fā)權(quán)初始值指標(biāo)的情況。對此，可以采用“市場調(diào)配”的方式，在村民或村集體間進(jìn)行交易，獲得各自需要的建設(shè)空間和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。調(diào)配可分村內(nèi)、村際和村與政府的調(diào)配。村內(nèi)和村際調(diào)配都是在政府賦予的土地開發(fā)權(quán)初始值內(nèi)的調(diào)配，而村與政府間的調(diào)配則是村集體由于在初始的土地開發(fā)權(quán)之內(nèi)不能取得調(diào)節(jié)平衡，向政府購買超額建設(shè)的土地開發(fā)權(quán)。這類似過去交罰款而獲得合法房地產(chǎn)權(quán)，但不同的是，在未來的征稅方案中，獲得的建筑量越多，需要繳納的房地產(chǎn)稅越多，通過這種方式可以防止新的搶建。對于超出“初始值”，又沒有向政府購買超額建設(shè)的土地開發(fā)權(quán)的違法占地、建筑，必須依法查處。對于改變土地用途的開發(fā)權(quán)變更，如工改居、工改商、居改商等，應(yīng)根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)計(jì)算土地功能轉(zhuǎn)變帶來的收益變化，以此計(jì)算轉(zhuǎn)變土地用途應(yīng)購買的土地開發(fā)權(quán)。

土地開發(fā)增值收益的分配方案。土地增值收益，是指改變土地現(xiàn)有用途或增加開發(fā)強(qiáng)度新增的純收益。2004年以來，深圳市形成了以“土地整備”和“城市更新”為手段的土地二次開發(fā)方式以及與其對應(yīng)的兩種土地增值收益分配模式。前者為政府主導(dǎo)的公益性開發(fā)，按土地、房屋原用途的市場價(jià)值對被征收者進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)行國家征收性的增值收益分配；后者為市場主導(dǎo)的經(jīng)營性開發(fā)，通過協(xié)商談判實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償，實(shí)行市場化的增值收益分配。

土地增值收益源于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地增值收益的形成是社會性的，要厘清土地權(quán)益人與增值收益之間的對等關(guān)系不是一件簡單的事情。其中的關(guān)鍵是如何在各種土地權(quán)益人與土地增值收益關(guān)系中找到平衡和包容。從本文對土地增值收益分配基本原則的分析來看，土地增值收益應(yīng)在“土地開發(fā)權(quán)益均等”原則下，形成土地權(quán)益人之間的差別性分配格局。在盤活“實(shí)際占有”中，土地增值收益涉及的權(quán)益人主要是政府、房地產(chǎn)企業(yè)、被開發(fā)農(nóng)地的原村民和集體等，因此，基于土地開發(fā)權(quán)的不同，應(yīng)在土地增值收益分配中居于不同的地位。

原村民：應(yīng)基于土地開發(fā)權(quán)，優(yōu)先分享“歸私”的土地增值收益，獲得補(bǔ)償和安置。包括農(nóng)地使用權(quán)（具體為宅基地使用權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)）的補(bǔ)償、農(nóng)地開發(fā)權(quán)的補(bǔ)償，“歸結(jié)為農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療及失業(yè)等社會保障費(fèi)用的總和。”⑦2013年5月1日起施行的《深圳市房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。采取的是“市場標(biāo)準(zhǔn)”，體現(xiàn)了“漲價(jià)歸私（農(nóng)）”，但由于國家因此獲得了關(guān)聯(lián)開發(fā)權(quán)，也體現(xiàn)了“漲價(jià)歸公”，應(yīng)看作“土地開發(fā)權(quán)益均等”。

原村集體：作為集體土地所有制的代表，基于集體土地受托管理、開發(fā)權(quán)，分享“歸私”的土地增值收益，包括農(nóng)地使用管理權(quán)的補(bǔ)償、工商發(fā)展用地的補(bǔ)償。其中，前者可以從原村民獲得的補(bǔ)償中分得“相當(dāng)于農(nóng)民每年應(yīng)交的農(nóng)地承包費(fèi)的資本化的部分”，后者“應(yīng)當(dāng)從恢復(fù)生產(chǎn)上予以補(bǔ)償?！雹嘧罱?，《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法（試行）》對原村集體的工商發(fā)展用地規(guī)定了兩種可以不經(jīng)過傳統(tǒng)的征收環(huán)節(jié)，而直接進(jìn)入市場流通的選擇性方式：一、所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位；二、所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，并可持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。其所得額大致符合國際通行做法和國內(nèi)學(xué)者的測算（見下文）。但由于沒能在確權(quán)上突破，只是一個“自征自轉(zhuǎn)”的過程，致使村集體對土地升值的預(yù)期，很難普遍落實(shí)。

房地產(chǎn)企業(yè)：在土地開發(fā)中獲得的收益應(yīng)來源于資本投入的利潤，性質(zhì)上屬于人工而非自然增值，并沒有對土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的增長做出貢獻(xiàn)，因而不應(yīng)參與土地增值收益的分配。

政府：作為公共利益的代表，基于國家作為土地開發(fā)權(quán)的所有者對有關(guān)土地功能轉(zhuǎn)變和開發(fā)強(qiáng)度的公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行的大量投入和管理，應(yīng)分享“歸公”的剩余土地增值收益。將農(nóng)地自然增值減去失地農(nóng)民補(bǔ)償之后的剩余部分，收歸國有。這一提法意味著并不事先限定“歸公”的絕對數(shù)額或比重，而是強(qiáng)調(diào)要保證“充分補(bǔ)償”，然后將其剩余部分歸公。⑨

“目前，國際上成熟的做法是課征開發(fā)土地增值稅。如英國土地開發(fā)稅率為60%，韓國ruPa8Qe4nxkOV1NG5vk9kvSYdMkZHcLB77opZAxW5Ps=和新加坡的稅率為50%，我國臺灣地區(qū)實(shí)行40%、50%和60%的三級累進(jìn)稅率（根據(jù)臺灣土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家林英彥教授的介紹，臺灣地區(qū)政府征收的土地開發(fā)增值稅比例已經(jīng)下調(diào)為20%、30%和40%）。”⑩從公平的角度講，我國應(yīng)該統(tǒng)一踐行土地的“漲價(jià)歸公”，而不只是針對土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這一環(huán)節(jié)，在謀求國土的一體化管理后，必然需要通過建立完善的稅收制度全面實(shí)踐土地的“漲價(jià)歸公”。經(jīng)有關(guān)學(xué)者測算，我國當(dāng)前“農(nóng)民、開發(fā)商和政府分享土地增值收益的理想比例是農(nóng)民約占25%～30%，開發(fā)商約占15%～20%，政府約占50%～55%?！鄙鲜觥渡钲谑型晟飘a(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法（試行）》規(guī)定的原村集體工商發(fā)展用地進(jìn)入市場流通的收益比例，與有關(guān)國家和地區(qū)的情況大致吻合。但是土地并不能因流轉(zhuǎn)而確權(quán)，導(dǎo)致原村集體、村民和可能的流入方積極性不高，折射出土地管理制度的掣肘。

深圳作為全國唯一實(shí)行全域土地國有化的城市，具有改革優(yōu)勢，完全有條件在盤活原集體土地“實(shí)際占有”過程中逐步試水城市農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益分配，成為全國探討城市農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益分配的突破口。至于如何達(dá)成、實(shí)行土地增值收益分配規(guī)則，還需要通過土地權(quán)益人共同參與，協(xié)調(diào)博弈來實(shí)現(xiàn)，同時更需要進(jìn)一步拓寬“頂層設(shè)計(jì)”的制度空間。

（作者為深圳廣播電視大學(xué)副教授）

【注釋】

①陳小君，高飛，耿卓：“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)法律制度的實(shí)證考察—來自12個省的調(diào)研報(bào)告”，《法商研究》，2012年第6期 。

②孫弘：《中國土地開發(fā)權(quán)研究： 土地開發(fā)與資源保護(hù)的新視角》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第66頁。

③林曉雪，吳金輝，臧俊梅等：“我國土地開發(fā)權(quán)研究綜述”，《廣東土地科學(xué)》，2012年第2期。

④[美]R·科斯：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，盛洪譯，上海三聯(lián)書店，1996年，第97頁。

⑤[日]青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，上海：遠(yuǎn)東出版社，2001年。轉(zhuǎn)引自陳柳欽：“制度、制度變遷與金融制度創(chuàng)新”，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2007年第1期。

⑥郜永昌：“土地發(fā)展權(quán)損失補(bǔ)償?shù)闹贫确治黾皩Σ摺?，《社會科學(xué)家》，2009年第11期。

⑦邵彥敏， 金易：“基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角的土地征收增值分配研究”，《學(xué)習(xí)與探索》，2010年第5期。

⑧⑨周誠：“農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值公平分配論—兼評‘漲價(jià)歸私’論和‘漲價(jià)歸公’論”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》，2006年第11期。

⑩邵彥敏，金易：“基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角的土地征收增值分配研究”，《學(xué)習(xí)與探索》，2010年第5期。

朱一中，曹裕：“農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益分配研究—基于土地發(fā)展權(quán)的視角”，《經(jīng)濟(jì)地理》，2012年第10期。

責(zé)編/王坤娜