未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度之反思與重構(gòu)

【摘要】我國(guó)原有監(jiān)護(hù)制度以家庭血緣為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)家庭私權(quán)自治，忽視國(guó)家公權(quán)介入。社會(huì)的發(fā)展與現(xiàn)實(shí)需要一套適合我國(guó)國(guó)情的未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。重構(gòu)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度是解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題的必要途徑，其重點(diǎn)是在原有監(jiān)護(hù)制度基礎(chǔ)上，健全和完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制和國(guó)家代位監(jiān)護(hù)機(jī)制兩大核心要素。

【關(guān)鍵詞】未成年人 國(guó)家監(jiān)護(hù) 監(jiān)護(hù)監(jiān)督 代位監(jiān)護(hù)

學(xué)界多年來(lái)一直在反思和檢討我國(guó)現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度的利害得失，不斷呼吁重構(gòu)我國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。加強(qiáng)未成年人權(quán)益保護(hù)，以“國(guó)家監(jiān)護(hù)主義”理論為基礎(chǔ)重構(gòu)我國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度已經(jīng)成為共識(shí)。

對(duì)我國(guó)現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度的反思

我國(guó)現(xiàn)階段未成年人監(jiān)護(hù)制度立法規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法通則》）、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)婚姻法》中，此外《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》、《中華人民共和國(guó)婦女兒童權(quán)益保護(hù)法》以及《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》等法律法規(guī)也有所涉及。

現(xiàn)行法律體系構(gòu)建的未成年人監(jiān)護(hù)制度，長(zhǎng)期采取以親屬監(jiān)護(hù)為主，組織監(jiān)護(hù)為輔的制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)家庭私權(quán)自治，忽視國(guó)家公權(quán)介入。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，原有監(jiān)護(hù)制度已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期帶來(lái)的各種新問(wèn)題，過(guò)分倚重親屬監(jiān)護(hù)、忽視國(guó)家監(jiān)護(hù)的弊端已經(jīng)暴露無(wú)遺。首先，社會(huì)轉(zhuǎn)型中的單位、居民委員會(huì)和村民委員會(huì)等組織早已無(wú)力、無(wú)意承擔(dān)未成年人監(jiān)護(hù)義務(wù)。其次，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中涌現(xiàn)出龐大的農(nóng)村留守兒童和城市流動(dòng)兒童群體，他們的監(jiān)護(hù)人往往迫于生計(jì)無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益無(wú)法保障。為此，對(duì)家庭私力監(jiān)護(hù)進(jìn)行外部監(jiān)督尤為重要。最后，未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)不明，變更、撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)的程序和條件也缺少相應(yīng)的具體操作規(guī)范。未成年人監(jiān)護(hù)缺乏必要的監(jiān)督主體和配套的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度缺失是當(dāng)前許多監(jiān)護(hù)人疏于監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)不力或監(jiān)護(hù)侵權(quán)的一個(gè)重要原因，也是導(dǎo)致很多未成年人輟學(xué)、離家出走、違法犯罪、流浪乞討的重要原因。①

重構(gòu)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的核心要素

未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度是彌補(bǔ)家庭私力監(jiān)護(hù)不足、保護(hù)未成年人合法權(quán)益的一種有效社會(huì)保障機(jī)制。未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)層面的含義：一是國(guó)家對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)進(jìn)行外部監(jiān)督，切實(shí)有效保護(hù)未成年人合法權(quán)益和健康成長(zhǎng)；二是如果未成年人家庭監(jiān)護(hù)不力或者出現(xiàn)不能監(jiān)護(hù)情形時(shí)，國(guó)家應(yīng)迅速采取必要補(bǔ)救措施。

在仔細(xì)考察和比較各國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度法律規(guī)定后，qtjWPL14V6WuZHGj7AerNA==我們發(fā)現(xiàn)各國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度一般都包含五個(gè)基本要素：一是國(guó)家監(jiān)護(hù)基本原則法律規(guī)范；二是監(jiān)護(hù)事項(xiàng)國(guó)家決定權(quán)法律規(guī)范；三是監(jiān)護(hù)監(jiān)督法律規(guī)范；四是親權(quán)強(qiáng)行終止法律規(guī)范；五是國(guó)家代位監(jiān)護(hù)法律規(guī)范。其中后四項(xiàng)要素是未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的核心要素，也是判斷一國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度是否存在及其發(fā)展程度高低的重要依據(jù)。

筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)護(hù)制度法律體系以及亟待解決的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，重構(gòu)我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度應(yīng)該重點(diǎn)健全和完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制和國(guó)家代位監(jiān)護(hù)機(jī)制兩大核心要素。

建立有效的未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制

未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體。筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立國(guó)家機(jī)關(guān)和親屬的雙重監(jiān)督機(jī)制。親屬與被監(jiān)護(hù)人關(guān)系密切，易于溝通、了解情況，親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人有利于最大限度保護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益，而公權(quán)力機(jī)關(guān)的介入則有助于強(qiáng)化對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督?；鶎用裾挝缓突鶎臃ㄔ鹤鳛槲闯赡耆吮O(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)比較適合。民政單位代表國(guó)家實(shí)施行政監(jiān)督，法院作為司法機(jī)構(gòu)實(shí)施司法監(jiān)督。②可以考慮在民政部門(mén)內(nèi)部設(shè)立青少年事務(wù)局，行使監(jiān)督監(jiān)護(hù)權(quán)力。當(dāng)發(fā)現(xiàn)未成年人合法權(quán)益受到威脅時(shí)，事務(wù)局有權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證，并就調(diào)查結(jié)論向監(jiān)護(hù)人提出督促建議，或指定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人督促監(jiān)護(hù)人改善監(jiān)護(hù)質(zhì)量；監(jiān)護(hù)人拒不改正的，青少年事務(wù)局可以向人民法院提起訴訟。③同時(shí)建議基層人民法院成立家事法庭或者指定監(jiān)護(hù)法官專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)審理監(jiān)護(hù)事項(xiàng)。人民法院通過(guò)審理案件行使監(jiān)護(hù)人確定、變更、處分、撤銷(xiāo)等權(quán)力。此外，人民法院亦可主動(dòng)依法啟動(dòng)司法監(jiān)督權(quán)，審查監(jiān)護(hù)監(jiān)督人履職情況。

未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的范圍。筆者認(rèn)為雖然目前對(duì)所有監(jiān)護(hù)人均實(shí)施強(qiáng)制性監(jiān)護(hù)監(jiān)督并不現(xiàn)實(shí)，但至少應(yīng)重點(diǎn)將不是父母擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情形納入監(jiān)護(hù)監(jiān)督范圍。而對(duì)于父母擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情形應(yīng)考慮將下列情形納入監(jiān)督對(duì)象：未成年人合法權(quán)益已受侵害的家庭；父母有嚴(yán)重不良行為或者違法犯罪行為的家庭；父母離異家庭；父母對(duì)子女放任不管的家庭等。④

未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的產(chǎn)生和職責(zé)。一方面，父母以外的人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可由遺囑指定產(chǎn)生。沒(méi)有遺囑指定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的，可以由青少年事務(wù)局選定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。另一方面，對(duì)于父母擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情形，當(dāng)出現(xiàn)前述幾種情況可能對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)不利時(shí)，青少年事務(wù)局有權(quán)任命監(jiān)護(hù)監(jiān)督人進(jìn)行重點(diǎn)督促。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)護(hù)人至少每3個(gè)月報(bào)告1次未成年人的身體狀況、教育狀況、財(cái)產(chǎn)狀況等。

未成年人監(jiān)護(hù)的設(shè)立、變更和終止。我國(guó)法律對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的設(shè)立、變更和終止程序規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。首先，筆者認(rèn)為監(jiān)護(hù)的設(shè)立除原來(lái)規(guī)定的法定監(jiān)護(hù)和法院指定監(jiān)護(hù)以外，還應(yīng)增加委托監(jiān)護(hù)。同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定有關(guān)職能機(jī)構(gòu)或組織因未成年人脫離監(jiān)護(hù)而自然取得臨時(shí)監(jiān)護(hù)。比如收留流浪或走失未成年人的救助站等福利機(jī)構(gòu)自然取得臨時(shí)監(jiān)護(hù)權(quán)。⑤其次，當(dāng)出現(xiàn)監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、監(jiān)護(hù)人失去監(jiān)護(hù)能力、監(jiān)護(hù)人不適宜擔(dān)任監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害未成年人權(quán)益等情況時(shí)，法院有權(quán)依法變更監(jiān)護(hù)。撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)時(shí)，法院可視情形判令原監(jiān)護(hù)人承擔(dān)監(jiān)護(hù)費(fèi)用或經(jīng)濟(jì)懲戒。上述情形消除后，法院可恢復(fù)原監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格。最后，在法律中明文規(guī)定未成年人監(jiān)護(hù)終止的情形。一是被監(jiān)護(hù)人已經(jīng)成年而且具有完全行為能力；二是被監(jiān)護(hù)人死亡或被宣告死亡；三是被監(jiān)護(hù)人被他人收養(yǎng)。終止監(jiān)護(hù)時(shí)，應(yīng)清算、移交被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)。⑥

完善未成年人國(guó)家代位監(jiān)護(hù)機(jī)制

未成年人國(guó)家代位監(jiān)護(hù)的適用對(duì)象。必須強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度絕非動(dòng)輒讓國(guó)家代位監(jiān)護(hù)，直接充當(dāng)監(jiān)護(hù)人。國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡量扮演一個(gè)超然的監(jiān)督者角色。因此，考慮到未成年人國(guó)家代位監(jiān)護(hù)制度只是家庭個(gè)體監(jiān)護(hù)補(bǔ)充角色的定位以及目前我國(guó)的國(guó)家承受能力，必須科學(xué)合理地選擇其適用對(duì)象。除原有規(guī)定的孤兒和棄嬰外，國(guó)家代位監(jiān)護(hù)的對(duì)象還應(yīng)包括監(jiān)護(hù)人客觀上無(wú)法為其提供健康成長(zhǎng)所需基本條件的未成年人。值得一提的是，國(guó)家代位監(jiān)護(hù)的適用往往有賴(lài)于前述未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的有效建立，上述監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須能夠?qū)ξ闯赡昙彝ケO(jiān)護(hù)狀況進(jìn)行有效監(jiān)督并及時(shí)反饋，才能為適用未成年人國(guó)家代位監(jiān)護(hù)提供證據(jù)。⑦

未成年人國(guó)家代位監(jiān)護(hù)的實(shí)現(xiàn)形式。未成年人國(guó)家代位監(jiān)護(hù)的申請(qǐng)可以由未成年人的近親屬或者青少年事務(wù)局直接向人民法院提起。人民法院可根據(jù)青少年事務(wù)局的建議，選擇有利于保護(hù)未成年人權(quán)益的近親屬作為監(jiān)護(hù)人，對(duì)于無(wú)法找到合適近親屬作為監(jiān)護(hù)人的未成年人由國(guó)家代位監(jiān)護(hù)，以實(shí)現(xiàn)未成年人利益最大化。對(duì)于有過(guò)錯(cuò)的監(jiān)護(hù)人，法院則應(yīng)判令該監(jiān)護(hù)人支付未成年人的教育和生活費(fèi)用并視情況處以一定數(shù)額罰款。國(guó)家代位監(jiān)護(hù)可以通過(guò)以下形式實(shí)現(xiàn)：一是國(guó)家直接設(shè)立兒童福利機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，負(fù)責(zé)照料和教育未成年人；二是國(guó)家委托具有監(jiān)護(hù)能力并愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的社會(huì)成員或者經(jīng)審查合格的民間組織進(jìn)行監(jiān)護(hù)，由青少年事務(wù)局對(duì)其日常監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，由國(guó)家承擔(dān)相關(guān)監(jiān)護(hù)費(fèi)用，并給付一定報(bào)酬。⑧擴(kuò)大未成年人國(guó)家代位監(jiān)護(hù)的適用對(duì)象范圍，勢(shì)必將給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)巨大壓力。政府機(jī)構(gòu)必須高度重視未成年人的健康成長(zhǎng)，撥付足夠的資金，建設(shè)充足的兒童福利機(jī)構(gòu)，保障未成年人合法權(quán)益。同時(shí)，政府還可以吸納社會(huì)各界捐助、把被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的監(jiān)護(hù)人支付的相關(guān)費(fèi)用用于國(guó)家監(jiān)護(hù)。

（作者單位：北京青年政治學(xué)院社科部；本文系2013年北京青年政治學(xué)院教育教學(xué)建設(shè)項(xiàng)目“思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)”優(yōu)質(zhì)網(wǎng)絡(luò)課程建設(shè)階段性成果）

【注釋】

①⑤李玉華，楊軍生：“我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的反思與重構(gòu)”，《青少年犯罪問(wèn)題》，2004年第5期，第14頁(yè)，第18頁(yè)。

②吳國(guó)平：“我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)立法的不足與完善”，《政法學(xué)刊》，2008年第1期，第96頁(yè)。

③朱紅梅：“我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的法律分析”，《沈陽(yáng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第1期，第43頁(yè)。

④李霞：《監(jiān)護(hù)制度比較研究》，濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2004年，第337頁(yè)。

⑥周子雯：“論我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的立法完善”，《理論導(dǎo)刊》，2007年第1期，第89頁(yè)。

⑦李超，畢榮博：“從未成年人保護(hù)看國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的構(gòu)建”，《青少年犯罪問(wèn)題》，2004年第4期，第15頁(yè)。

⑧李霞：“試論構(gòu)建未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)之公權(quán)干預(yù)制度—以監(jiān)護(hù)缺失未成年人為視角”，中國(guó)法院網(wǎng)，2008年7月。

責(zé)編/王坤娜