從服務(wù)到引導(dǎo)：地方政府在產(chǎn)業(yè)升級中的角色轉(zhuǎn)變

【摘要】自21世紀以來，昆山、江陰等中國東部縣級政府開始了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，在此過程中，地方政府的角色發(fā)生了從服務(wù)型政府向引導(dǎo)型政府的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變，是由影響地方政府行為的政治和經(jīng)濟激勵、政府與企業(yè)間相對談判能力的變化所造成的，為了獲得更多的政治和經(jīng)濟利益，地方政府通過出臺當?shù)禺a(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級的規(guī)劃與政策，影響、規(guī)約企業(yè)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)業(yè)升級 引導(dǎo)型政府 服務(wù)型政府 政企關(guān)系

2006年始自美國的次貸危機引發(fā)了全球性經(jīng)濟危機，并對中國出口導(dǎo)向型經(jīng)濟造成了重大沖擊，為此，國內(nèi)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的重視逐步加強，在此過程中，地方政府發(fā)揮著重要作用，其在經(jīng)濟發(fā)展中的角色也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

改革開放以來，地方政府通過多種方式和措施促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，形成了政府的不同角色類型。在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，地方政府直接參與企業(yè)經(jīng)營，具有企業(yè)產(chǎn)權(quán)，分享企業(yè)利潤；在招商引資中，地方政府并不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，所獲得的收益以稅收的方式體現(xiàn)，對企業(yè)提供各種服務(wù)；在產(chǎn)業(yè)升級中，地方政府則通過出臺地區(qū)經(jīng)濟規(guī)劃來影響企業(yè)，在吸引外來企業(yè)時具備了更多的自主選擇權(quán)，并要求在地方企業(yè)按照政府的規(guī)劃進行相應(yīng)調(diào)整，甚至要求不符合地區(qū)發(fā)展目標的企業(yè)離開，這一情況則與“發(fā)展型國家”的概念類似，即通過制定經(jīng)濟計劃、確定工業(yè)企業(yè)目標來推動經(jīng)濟發(fā)展①。

但“發(fā)展型國家”還具有發(fā)展主義、緊密的公私結(jié)合、相對有效和自主的官僚機構(gòu)等含義，在產(chǎn)業(yè)升級中，地方政府雖對企業(yè)的影響力逐步增加，但這不必然意味著緊密的公私結(jié)合與行政機構(gòu)的效率提高，并且政府的規(guī)劃和調(diào)整也不只是出于發(fā)展主義的考量，其中也包含環(huán)境改善和增加地方福利等社會目標。

因而文章提出“引導(dǎo)型”政府的概念來表征該階段的政府角色，這一概念是指當?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展到較高水平，地方政府不再僅以服務(wù)和輔助設(shè)施的提供來吸引企業(yè)進入或以此促進地方企業(yè)的發(fā)展，而是通過行政、法規(guī)等手段規(guī)劃資源的分配、引導(dǎo)企業(yè)的行為，在政企關(guān)系中發(fā)揮更具主導(dǎo)性的作用?？煞譃槠髽I(yè)型、服務(wù)型和引導(dǎo)型，筆者將依據(jù)這一框架具體討論昆山和江陰在產(chǎn)業(yè)升級中所發(fā)生的政府角色轉(zhuǎn)變及其原因。

昆山、江陰的地方政府角色轉(zhuǎn)變

昆山并未經(jīng)歷鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的階段，其經(jīng)濟的拉動主要依靠外來資金和企業(yè)。在爭取外資投入中，昆山市政府不斷加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并為外商投資提供更優(yōu)良的經(jīng)濟與行政環(huán)境。在政策支持和基礎(chǔ)設(shè)施上，昆山市積極爭取國家的政策優(yōu)惠，并實施了大量的基礎(chǔ)設(shè)施工程。在制度規(guī)范上，昆山市出臺了多項規(guī)章制度來規(guī)約政府行政行為。為保障政府與企業(yè)之間的信息交流和溝通，市政府組建了企業(yè)協(xié)會等組織，還成立了多個服務(wù)中心。

與昆山市以外資經(jīng)濟占主要比例不同，江陰市的經(jīng)濟發(fā)展則主要由本地企業(yè)支撐。在20世紀80年代，江陰大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，此時的地方政府更多是直接參與企業(yè)的經(jīng)營決策和利潤分配，具有企業(yè)型政府的特點。20世紀90年代以來，為促進本地企業(yè)上市，市政府組建企業(yè)上市領(lǐng)導(dǎo)小組，在營收過千萬元企業(yè)中選擇30～40家作為培育對象，入選企業(yè)再分為重點對象和非重點對象，分別給予政策和資源上的傾斜。隨著企業(yè)力量的增強，政府在扶持企業(yè)上市與吸引外資的過程中，所發(fā)揮的服務(wù)功能也逐漸增多，對企業(yè)決策的直接干預(yù)和介入則會逐步減少。

進入21世紀后，隨著當?shù)亟?jīng)濟實力的增強，昆山與江陰均開始對當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和規(guī)劃。昆山市政府實施了“土地向規(guī)模經(jīng)營集中”的政策，引導(dǎo)和調(diào)整企業(yè)對土地與資源的占用，通過設(shè)立準入門檻，實施產(chǎn)業(yè)評估等措施加強對企業(yè)的影響能力，并采用政策和行政手段引導(dǎo)開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展。

在昆山投資和開辦企業(yè)的臺商也感受到政府影響能力的增強：“到了2000年以后，昆山基本上已經(jīng)轉(zhuǎn)為對企業(yè)‘選擇性服務(wù)’，不再理會中小企產(chǎn)。昆山為了要市政改建，要求市中心精華地帶的工廠全部搬遷，那些臺商能拿到補償就已經(jīng)很不錯了”②。

江陰市在產(chǎn)業(yè)升級上則主要采用政策、行政的手段引導(dǎo)資金、土地等資源在企業(yè)間的分配，以“倒逼”的方式來促進本地經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級。在引導(dǎo)資金的投向上，從2004年起，市政府每年編制和修訂《江陰市制造業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，按企業(yè)所在的不同分類，給予不同的對待以影響企業(yè)的決策。

對列入鼓勵類目錄的項目，在管理服務(wù)、資本運作、生產(chǎn)許可證申領(lǐng)等方面給予支持；對重點項目計劃則加大公共財政資金的扶持力度，保證符合結(jié)構(gòu)調(diào)整要求的重點投資項目的用地需求和其他生產(chǎn)要素需求；對列入限制類目錄的項目，則嚴格行業(yè)準入，禁止投資新建項目。在信貸方面，則按照環(huán)境保護的評定標準，將企業(yè)從綠到黑劃分為5類，分別實施由寬到緊的金融政策。在土地使用上，江陰市政府將企業(yè)按產(chǎn)業(yè)分為鼓勵、允許、禁止、淘汰四類，在土地供應(yīng)上進行區(qū)別對待。

從上述政策規(guī)定中可以看出，在兩地產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升級的過程中，昆山和江陰市政府改變了以往只是輔助企業(yè)發(fā)展和為企業(yè)提供各種服務(wù)的角色，開始指導(dǎo)與規(guī)劃企業(yè)的發(fā)展，以制定產(chǎn)業(yè)計劃和地區(qū)發(fā)展計劃的方式運用政策杠桿和行政手段來影響企業(yè)進入或退出該地區(qū)，地方政府越來越具有引導(dǎo)型政府的特征。

政府角色轉(zhuǎn)變中的激勵、資源與政企關(guān)系

在地方政府由服務(wù)型政府往引導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變過程中，政府所受到的激勵、政府和企業(yè)間所具有的資源和博弈能力是促使其轉(zhuǎn)變的重要因素。地方政府所受到的激勵主要分為財政激勵和政治激勵。財政激勵主要來源于財政分權(quán)改革，這使地方政府成為了“剩余索取者”并有追求地方稅收最大化的積極性③。政治考核與升級則是促使地方政府持續(xù)推進經(jīng)濟增長的另一重要激勵，各級地方政府在考核與升遷的壓力下以本地經(jīng)濟GDP增長為主要目標。

地方政府相對于企業(yè)所具有的談判能力是影響政府角色變化的另一重要因素。談判能力取決于兩個方面，其一是企業(yè)對地方政府所依賴資源的控制程度，其二是地方政府對企業(yè)所依賴資源的控制程度，如果地方政府對企業(yè)的依賴較少，而企業(yè)對地方政府的依賴較多，則地方政府更有能力設(shè)定有利的交易條件④。

隨著經(jīng)濟發(fā)展，地方經(jīng)濟達到了較高水平，外地企業(yè)會因當?shù)亟?jīng)濟狀況較好更愿意來投資，在地方企業(yè)則因為長年在當?shù)亟?jīng)營，投入了大量的資源并形成了自身的發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)鏈，也不會輕易離開當?shù)?，此時，土地和勞動力資源變得稀缺，而企業(yè)的不斷進駐則會加劇其稀缺性，在此狀況下，地方政府不僅對企業(yè)進入和離去具有了一定的選擇權(quán)，還在企業(yè)的行為與決策上具備更大的制約和影響能力。

在長期經(jīng)濟發(fā)展中，昆山和江陰兩地的經(jīng)濟均取得了長足的進展，2007年，昆山全市地區(qū)生產(chǎn)總值達到1151.8億元，是1978年的475倍。2008年，江陰市全市GDP為1530億元，比1978年翻了8番多。

隨著經(jīng)濟發(fā)展，江陰和昆山市政府都面臨土地資源越發(fā)稀缺的狀況。據(jù)統(tǒng)計，在2009年，昆山中心城區(qū)的工業(yè)用地占城市建設(shè)用地的比例就已高達46.9%；江陰市在2011年的建設(shè)用地總量占到轄區(qū)總面積的30.3%，已經(jīng)超過國際上大都市圈在25%～30%之間的土地開發(fā)強度上限。

在政治激勵和經(jīng)濟激勵下，以及地方政府相對于企業(yè)博弈能力的增強，為在有限的土地資源上獲取更高的經(jīng)濟產(chǎn)出，兩地政府都進行了產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升級，對企業(yè)的作用變?yōu)橐龑?dǎo)和規(guī)約。

因此，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，土地資源越來越稀缺，愿意到當?shù)剡M行投資與發(fā)展的企業(yè)卻逐漸增多，政府相對于企業(yè)就具有更強的談判能力，為了得到更多的政績和財政收入，地方政府改變了過往的服務(wù)性角色，根據(jù)自身對地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，采用各種政策和行政措施影響企業(yè)經(jīng)營，以使當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展符合政府的期望。在政治和經(jīng)濟利益的驅(qū)動以及當?shù)刭Y源的制約下，地方政府通過推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級來獲得更多的經(jīng)濟增長的政績和財政收入，在此過程中，地方政府的角色由服務(wù)型政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)型政府。

（作者單位：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；本文受西南政法大學(xué)校級課題項目資助，項目編號：06xz-qn-27）

【注釋】

①[美]潘佩爾：《變化世界經(jīng)濟中的發(fā)展型體制》，禹貞恩編，曹海軍譯，吉林出版集團有限公司，2008年，第160頁。

②耿曙，林瑞華：“制度環(huán)境與協(xié)會效能：大陸臺商協(xié)會的個案研究”，《臺灣政治學(xué)刊》，2007年第2期，第93～171頁。

③張軍，周黎安：《為增長而競爭：中國增長的政治經(jīng)濟學(xué)》，上海人民出版社，2007年，第36頁。

④[美]瑪格利特·利瓦伊：《統(tǒng)治與稅入》，周軍華譯，上海人民出版社，2010年，第18頁。

責(zé)編/張蕾